建构村党组织领导下的村民自治机制的思考

摘要：健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制是我国农村现实的需要，有利于加强和改进党的领导，有助于充分发扬社会主义基层民主，推动全面建设小康社会目标的实现。在建构村党组织领导的村民自治机制中，必须把坚持党的领导、依法办事和尊重群众等有机结合起来，进一步创新活动方式，推进村级党组织建设，健全村民自治组织，进行制度创新及提高村民政治法律素质等。

关键词：村党组织；村民自治机制；必要性；原则；措施

中图分类号：D267.2

文献标识码：A

文章编号：1004-0544(2010)03-0165-04

通过中国共产党的基层组织，将亿万农民组织到国家体系中来，以有效地实现国家意志，推动农村社会经济发展，对于社会主义新农村建设及构建社会主义和谐社会具有至关重要的意义。村民自治后，村党组织面临前所未有的新情况，如何“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，这既是发展社会主义民主政治的一项基础性工作，又是全面建设小康社会的一个重大而紧迫的课题，对于扎实推进农村基层民主政治建设，夯实党在农村的执政基础具有十分重要意义。

一

1　健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制有助于加强和改进党的领导，提高党的执政能力

村民自治是党领导亿万群众的伟大创造，是社会主义民主在广大农村的伟大实践。村民自治的核心是调动亿万农民的积极性、主动性和创造性，广大村民实行自我管理、自我教育、自我服务，自主决定与自身利益相关的社区事务。在村民自治背景下，我国农村原有的村党组织一元化领导结构逐步被村党组织和村委会二元领导结构所取代。农村政治生态的变化对村党组织的领导能力和权威提出新的更高要求。村民自治后。党的领导如何同村民自治结合起来，不仅关系到农村社会的和谐与基层民主政治的发展，而且关系到中国共产党基层组织的巩固和执政能力的提高。

中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。作为一个执政为民的政党，中国共产党必须面对村民自治的新形势，不断加强和改善党的领导，提高执政能力。但是，在具体实践中，一些地方农村党组织不能适应村民自治的要求，习惯于人民公社时期的“一元化”管理方式，大包大揽，侵犯村民自治权。在一些地方，农村基层党组织在健全村党支部领导的充满活力的村民自治机制方面，认识不清，办法不多，能力不强，工作被动，不能创造性开展工作，甚至与广大人民要求发展村民自治的愿望背道而驰，造成农村干群矛盾、党群矛盾增多，严重影响和制约村民自治发展，也不利于巩固党在农村的执政地位。健全和完善村党组织领导的充满活力的村民自治机制，既能充分发扬民主，保证广大农民群众对农村事务的知情权、参与权和监督权，促进农村党风廉政建设，进一步密切党群干群关系，又能加强和改进党的领导方式和工作方法，提高党的执政能力和水平，更好地发挥中国共产党在中国特色社会主义现代化建设中的领导核心作用。

2　健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制是发展社会主义民主，全面建设小康社会的客观需要

社会主义的本质是人民当家作主。在我国，人民当家作主的权利主要通过两种实现形式：一种表现为人民代表大会制度，即人民通过民主选举产生自己的代表，由这些代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，代表人民管理国家和社会事务。另一种则表现为基层民主制度，即人民群众通过民主选举居委会、村委会和职工代表大会等形式，直接参与基层政权建设和对自己身边一些事务的管理。人民当家作主管理国家和社会的这两种形式，表现为代表制民主和基层直接民主相结合的实现形式，它们都是社会主义民主政治建设的重要内容。社会主义民主政治是一个不断发展的过程，在这个历程中。要求我们不断扩大基层民主。人民群众通过基层民主，进行自我管理、自我教育和自我服务，这是当代中国社会主义民主政治发展的趋势，也是社会主义民主广泛性、真实性和优越性的具体体现。党的十七大强调指出：“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”毫无疑问，实现村民自治既是发展社会主义民主的重要基础。也是维护农村社会稳定的重要途径。健全和完善村党组织领导的村民自治机制，是新时期农村民主政治建设的新要求，它保证了农民群众依法行使民主权利，参与农村社会事务管理，有利于进一步扩大基层民主，保障和落实农民群众当家作主的民主权利，调动一切积极因素为改革开放和现代化建设服务；有利于密切党和政府与人民群众的联系，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，促进社会和谐和国家长治久安；有利于完善基层民主制度和实现全面建设小康社会奋斗目标。

3　健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，是当前农村工作现实的需要

随着社会主义市场经济体制在农村的进一步确立，基层民主制度不断发展，我国村党组织领导的村民自治机制总的来说是健康的、比较完善的，但村级组织建设中也出现了一些新情况、新问题。突出表现：有些村党组织凝聚力、战斗力不强，难以有效领导村委会和村民自治工作：一些村党组织没有找准自身定位，或片面强调党的领导，包办、代替村委会工作，或片面理解村民自治，对村委会的工作撒手不管、听之任之；有些村委会以自己是全村选民选出来的，“只对村民负责，不对党支部负责”。村民自治，片面强调自治的职能和权利，自觉接受村党组织领导的意识淡薄；有的村决策不民主，办事不公开，管理不规范，村民反映强烈，干群关系不够融洽，等等。这些问题如不及时有效解决，势必会削弱以村党组织为核心的村级组织的整体战斗力，影响村民自治工作的健康发展。进而影响党对农村工作的领导。我国农村工作的具体实际要求我们必须进一步加强党的领导，充分发扬民主，健全村党支部领导的充满活力的村民自治机制。

二

建立健全村党组织领导的村民自治运行机制，必须以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，严格执行《中国共产党党章》、《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》，不断加强和改善党对农村工作的领导，牢固确立党在农村的领导核心地位。充分发扬民主，严格依法依章办事，确保村民自治工作在党的领导下健康发展、有序进行，促进农村物质

文明、精神文明和政治文明的全面发展和社会和谐。

1　坚持党的领导是健全充满活力的村民自治机制的关键

党领导农村工作是一个重大的原则问题，这在任何时候都不允许有丝毫的怀疑和动摇。农村党组织的领导核心地位是历史形成的，也是由我国国情所决定的。中国共产党领导人民推翻剥削阶级的统治，建立人民民主专政的国家政权，就是要组织和支持人民依法管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，当家作主，实现人民的根本利益。而人民利益的广泛性和实现人民利益的复杂性、艰巨性，必然要求有一个代表最广大人民根本利益的坚强政治核心。来广泛的动员、领导和组织人民掌握好国家权力，管理好国家、社会事务和各项事业。在中国这样一个发展中大国，离开了共产党的领导，就不可能把全国人民的力量和意志凝聚起来，发展社会主义民主就无从谈起。对此，邓小平早就强调指出：“我们人民的团结，社会的安定，民主的发展，国家的统一，都要靠党的领导。”

我国的“村民自治是在最基层、地域最广阔、经济文化相对不发达的农村进行的难度最大的改革，其复杂性、艰巨性比其他民主内容有过之无不及，更需要统一、稳定的组织领导。越是民主不充分的地方，就越需要有致力于推进民主的有效组织，这是被历史反复证明的真理。我国在农村发展基层民主的重要性、艰巨性和复杂性，都需要坚强有效的政治领导和组织领导，这既是中国共产党的历史责任，同时，也只有它才具有这样的资格和能力。”村民自治是在社会主义条件下发展农村基层民主的伟大实践，没有现成的经验可借鉴，如果没有一个坚强的领导核心去实施领导，进行协调，其根本无法推进。实践证明，“完善村民自治机制，坚持党的领导是关键。村民自治如果离开党的领导，就会迷失方向，就会走向邪路。只有坚持党的领导，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用。完善村民自治，扩大农村基层民主才会有步骤、有秩序进行。”

2　坚持依法办事是健全村党组织领导充满活力的村民自治机制的保证

依法治国是社会主义民主政治的基本要求，也是村民自治必须坚持的重要原则和保证。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。依法办事不仅从制度上、法律上保证了村民的自治权利，而且也从制度上保证村党组织的领导地位。依法办事，有利于从法律上制度上保证党的基本路线和基本方针的贯彻落实，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的核心作用：有利于提高党的执政水平、加强和改善党的领导；有利于保障人民的民主权利，推进基层民主法制化进程。

坚持依法办事要求村党组织、村委会以及全体村民都要在法律许可的范围内活动，村党组织、村委会、村民会议、村民代表会议所作的每一决定、决议，都不得与党的路线方针政策和法律、法规相抵触，村民自治章程、村规民约等制度不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。党组织作为农村各种组织的领导核心，必须在宪法和法律规定的范围内活动，决不能把自己的意志凌驾在法律之上，随意侵犯和剥夺其他村级组织依法享有的民主权利。党组织要按照《村民委员会组织法》的规定，尊重村委会的法律地位，支持和保障村委会依照法律和村民自治章程开展工作，同时向村委会通报党组织的工作情况，听取村委会的意见，不能包揽村委会的具体事务。与此相适应，村委会必须严格遵守宪法和法律的规定，把自己置身于党组织领导之下，积极主动地做好职责范围内的工作，不能认为实行民主，搞村民自治，就可以不受党的领导和政府的指导，违背国家的政策和法律，随心所欲。村委会作为基层群众性自治组织，应当积极宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务。在党组织的领导下，把农村的各项具体事务办实办好。

3　充分尊重民意是健全村党组织领导充满活力的村民自治机制的根本

在村民自治活动实践中，村党组织、村委会要充分认识到村民自治工作的本质和核心就是组织、支持、保障村民当家作主，如果没有法律规定范围内的充分民主，没有群众对基层公共事务和公益事业进行管理的权力，村民自治就会失去生机和活力。所以，在村级管理中，要落实好村民的知情权、决策权、管理权、监督权，党的政策要交给群众，重大事情要告知村民。重大村务必须通过村民会议或村民代表会议由群众民主决策，日常村务管理要让村民参与，村务的运行过程要向村民公开。在涉及村民切身利益的重大事情上，要充分尊重村民的意愿，善于用说服、示范、服务的方法来推动农村工作。要尊重村民的首倡精神，及时总结和推广有利于村民当家作主的好经验，完善村民当家作主的好制度。

4　狠抓制度落实是健全村党组织领导充满活力的村民自治机制的基础

不抓落实，再好的制度也只是一纸空文。为促使运行机制的落实，需将“村党组织领导的村民自治运行机制”制度化、程序化、规范化。民主政治发展是个渐进的过程，它既受经济、文化等条件的制约。也受历史、传统的影响。我国是一个地域辽阔的大国，各地具体实际不同，因此在健全运行机制、建立规章制度方面要根据各村的实际情况区别对待，因村制宜，循序推行，不能搞“一刀切”，急于求成。同时，在推进过程中，及时发现问题，不断予以完善，使运行机制更贴近于实际，便于操作，增强实效性。在完善制度方面要特别关注一些地方有制度不落实、有程序不遵守的问题；对不按制度办事的可考虑一些刚性的制约措施，以保证制度的严肃性，从而形成对村干部和村民的有效约束机制。

三

健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制是一项系统工程，涉及到农村工作的方方面面，需多方面着力，采取积极有效措施，整体推进。

1　创新活动方式，推进村级党组织建设

村级党组织在村级各种组织和村级各项工作中发挥着领导核心作用，坚持村党组织的领导是建构运行机制的关键。人民公社时期，党政不分，以党代政，不仅不利于村民自治，而且削弱了党的领导。党的领导，应当表现为政治、思想、组织的领导，而不是对村中大小事务的直接管理。农村党组织要不断提高自己的执政能力，在村民自治中要“尽职而不越位”、“领导而不包办”，特别是在领导过程中不能“越位”、“包办”，否则，就会影响村民自治的方向和绩效。

村民自治后要求村党组织要转变观念，按照民主、法制、科学的原则，依法建制，以制治村。村党组织要认真改进领导方法和工作作风，遇事要与村委会商量，多听取群众的意见。要切实加强村党组织的自身建设，规范党组织内部管理，增强凝聚力和战斗力。要拓宽选人用人渠道，通过内选、上派等途径，选好配强村党组织班子成员，特别是村党支部书记。要从源头抓起，认真做好发展党员工作，要采取切实措施吸收优秀的年轻人入

党。要加大村级后备干部的选拔培训工作力度，解决好一些村党组织软弱涣散和后继乏人的问题。提倡村党组织和村委会班子成员合理的交叉兼职，鼓励村党组织成员依法参与村委会选举并成为其成员，吸收非党的村委会成员入党，努力提高村委会成员中的党员比例。建立健全党员大会，完善党员议事会等党内民主决策机制，党内重大事务必须实现民主决策。建立党组织对党员大会定期报告的工作制度，党内、村内重大情况及时向党员通报，保证党员的知情和参与。凡涉及群众切身利益的大事，必须提交村民会议或村民代表会议集体讨论决定。努力形成党内民主和村民自治良性互动局面，用党内民主不断促进村民自治的发展，用党内民主不断推动村务公开的深入。

2　健全村民自治组织，充分发挥村民自治组织的作用

村民自治组织是村民自治运行的载体，自治组织的完备程度与运行机制的正常运作息息相关，完善组织体系是村党组织领导的充满活力村民自治机制的重要依托。“现实情况表明，村民自治组织的弱化使得村民权利失去了组织载体。这种弱化具体表现在村民自治组织形式上从健全到不健全、组织功能上从完备到不完备、组织工作上从连续化到断续化三个方面。””因此。完善村民自治机制，首先要发挥好村民自治组织的作用。一是按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的要求，健全以村委会、村民会议、村民代表会议、村民小组为主体的村民自治组织体系。二是完备组织功能。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督共同构成村民自治的核心内容。“四项民主”是有机联系的整体，缺一不可，其中，民主选举是实现村民自治的重要基础，民主决策是实现村民自治的决定因素，民主管理是实现村民自治的根本措施，民主监督是实现村民自治的有力保障。只有“四项民主”都落实，才是真正意义上的村民自治，任何一项民主权利的缺失都会影响村民自治组织的有效运行。就目前而言，应主要加强村民会议的功能，以村务公开为重点，加强村民和村民会议对其选举产生的自治组织及其主要领导人的监督功能。三是加强组织工作。自治组织工作连续化是权利实现的必要条件，也是培养村民主动性的重要体制力量。为此，要确保村级自治组织依法选举产生并保证换届工作有序运行，进一步理顺村党组织与村民自治组织、基层政府与自治组织的关系，避免村党组织权力的“越位”和基层政府行政权的“下移”对村民自治权的干预。

3　推进制度创新，为村党组织领导的充满活力的村民自治机制的运行提供制度保证

把民主制度化法律化，这是我国在民主政治建设方面取得的重要经验。邓小平曾指出，制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性特点，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行。制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”因此，在村民自治实践中，制度建设具有特别重要的意义。目前，我国村民自治实践中有的规定过于原则，模糊不清，甚至相关制度冲突隐约可见，导致“无制可依”，为此，我们在实践中必须进一步完善和创新。“村民自治领域的制度完善和创新，要以是否有利于农民当家作主，是否有利于巩固党和政府在农村的执政基础。是否有利于农村社会生产力的发展为最终标准。允许各地在不违背村委会组织法的原则下，探索将村民自治具体化的实现途径和有效方法。”当前抓好村级民主制度建设，要依法健全四项制度：一是村民委员会直接选举制度，让村民选举自己满意的人管理村务。二是村民议事制度，凡是村里的大事，都要经村民会议讨论，不能由个人说了算。三是村务公开制度，凡是群众关注的问题，尤其是与家家户户利益密切相关的事情。都要定期向村民公开，接受群众监督。四是完善村民自治纠错制度。在现有规定基础上，探索党纪、政纪和社会治安处罚的救济途径，最终实现司法救济。

4　提高村民政治法律素质，为村党组织领导的充满活力的村民自治机制的运行提高良好的社会生态环境

村民自治机制健康运行，必须营造良好的社会生态环境。改革开放以来，随着民主政治的发展和依法治国进程的加快，现代社会的法治精神和民主素养已深入到村落共同体中，村民政治素养和法律意识大大增强，村党组织领导的村民自治环境有了很大程度的改观。但整体来看，农村的社会生态环境仍不尽人意，不能适应村民自治和农村现代化的需要，已成为制约村民自治顺利实施的阻碍性、破坏性因素。突出表现为：一些农村基层干部和农民法律意思淡薄，缺乏依法行政和依法自治的观念：有些地方制定的村规民约明显与国家法律相违背：一些村民、自治组织只注重法律赋予的权利。而不愿履行法律规定的义务；一些村民自治意识不强等等。因此，在构建村党组织领导的村民自治机制中，要在广大农村地区大力培育和牢固树立坚持党的领导、充分发扬民主和依法办事有机结合的观念，大力培养权利和义务相一致的观念。大力培养和树立主人翁的观念，提高农民群众的文明素养。充分发挥农民群众的主体作用，引导农民积极参加村民自治活动，为村民自治的健康发展营造健康的社会氛围。