党的政策与国家法律70年关系的发展历程

摘要：党的政策与国家法律是国家和社会治理的两种重要制度依托。然而，不同历史时期的国家任务和制度环境直接决定着人们对党的政策和国家法律的理解认知，并体现到党的政策和国家法律在国家和社会治理中的实践定位及相互关系之中。大体而言，由新中国成立到改革开放之前，无产阶级专政是主线，巩固政权的需要推动党的政策成为无产阶级专政强有力的工具;由改革开放到依法治国，经济建设是中心，制度供给的需求促成国家法律成为重要治理方式;从依法治国到法治中国，国家治理体系和治理能力现代化成为治国理政的重要目标，党的政策和国家法律的规范转化和逻辑交融成为国家治理的时代主题。从“政策本身就是法”到“党的政策指导国家法律制定运行”，反映出人们对党的政策与国家法律关系的科学认识和解读;从主要依靠政策治理国家到全面推进依法治国，表现了党对国家治理的新思维、新理念、新方略。与此同时，党的政策和国家法律关系的学术研究也经历了一个与实践逻辑相吻合的理论演进过程。

关键词：党的政策;国家法律;党的领导;依法治国;法治中国

中图分类号：DF0-05 文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.06.03

縱览近年来国家法治发展实践，可以发现，法治进程的每一次向前推进都离不开党的政策的指导。我国立法实践亦表明，几乎所有国家层面的重大立法规划都遵循党的政策走向，这从党和国家历次重要会议报告、重大决议决定等政策性文件当中可以得到证实。作为国家和社会发展中不可或缺的治理主体，党的政策和国家法律究竟存在着何种制度关联？两者在国家治理实践中又存在着何种规律？基于此，本文试着梳理新中国成立以后学术界关于党的政策和国家法律关系研究的学术轨迹，并将其融入到国家建设、改革与发展的历史实践中进行分析，进而实现对党的政策和国家法律关系研究的学术解读。

一、党的政策与国家法律关系的初创时期（1949-1978）

新中国成立以后，党和国家面临着社会全方位的恢复和重建困境，打破“旧法统”，建立新社会，成为新中国法制建设初期的选择。总体而言，新中国成立之后三十年的法制实践和法学研究奠定了中国法制建设的基础，但相对于建设经验而言，也有教训。就党的政策和国家法律的关系而言，党的政策是法律的生命线，法律是无产阶级专政的工具。国家法律以党的政策为总遵循，并构成政策的规范延伸。虽然两者存在差别，但却有着共同的治理目标，即均服务于特定时期的无产阶级专政实践。

（一）无产阶级专政条件下的法律变革

中国共产党和人民军队取得了伟大胜利，中国人民得以在全新的基础上构筑民族和国家的未来。中国革命的深刻性和全面性决定了必须废除国民党政权的“六法全书”。中国共产党领导人民所建设的社会主义法制与旧政权的所谓“法制”存在着本质性差异，因此，需要运用革命手段废除国民党“伪法统”，并实行全新的社会主义法制。可以说，对旧政权进行一场彻底的法律变革完全符合中国革命发展的历史脉络。1949年2月，中共中央颁布《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》明确指出，废除国民党时期制定的“六法全书”，并依照新中国的法律进行司法裁判。同时，在新法律未颁布之前，应当以党的政策及相关纲领、条例和决议作为裁判依据。国民党政权的“六法全书”所反映的是剥削阶级的根本利益，因此，当然不能作为新时期司法裁判的依据。新中国法制建设的首要任务就是进行一场深刻的革命，彻底废除国民党“旧法统”，建立符合广大人民群众根本利益的全新的法律体系。

在革命战争时期的特殊环境中，依靠政策治理是完全必要的，“政策和策略是党的生命”成为红色基因。可以说，将党的政策及纲领、法律、条例、决议作为司法裁判的依据，是中国共产党领导中国人民进行伟大革命的历史延续。1949年9月，设立政治法律委员会，执行司法机关的职能。在国家政权亟待巩固、法律制度尚不健全的背景下，党的政策成为维护革命成果、巩固国家政权并实行无产阶级专政的有力手段。将党的政策作为司法依据在一定程度上可以理解为基于法律系统缺位的现实考量，但是，新中国成立以后的历史实践表明，政策的作用肯定不限于弥补法律的缺位。

我国法制发展和法学研究主要体现在两个方面：第一个方面是意识形态领域，即以马克思列宁主义和毛泽东思想为统帅;第二个方面是基于现实的需要，即在借鉴苏维埃立法模式的基础上完成社会改造的任务。思想因素和现实因素相结合，形成了中国法制建设初期的基本形态。其特点表现为在无产阶级专政的前提下，不断巩固新生的人民政权，因此，国家法律当然地成为无产阶级专政的工具。在彻底摧毁旧的国家机器并全面废除“伪法统”之后，新中国的法制建设一方面传承了各个革命历史时期的红色基因;另一方面，在社会主义阵营内以苏联模式作为重要借鉴。当时的法学教育模式和法学基础理论，均受到苏联的深刻影响。就法学理论课程而言，新中国成立初期的课程名称被命名为“国家与法的理论”，重点内容是国家与法律问题，而法的理论是国家理论的有机组成部分。依照维辛斯基的观点，法律不仅是统治阶级意志的反映，而且只反映对统治阶级有益的社会关系和社会秩序。阶级性成为国家法律的本质特征。依据马克思理论的基本原理，国家法律反映的是统治阶级的意志，但受到社会物质生活条件的制约。马克思并不否定法的社会性特征，但对这一特征，当时并没有得到足够的重视，“法律作为无产阶级专政工具论”被强化，这为随后一定历史时期内法律虚无主义的出现埋下了伏笔。

（二）党的政策是国家法律的灵魂

从新中国成立到党的八大胜利召开，我国法学研究体系得以逐步形成，法制建设实践不断向前推进，统一的立法体系得以初步建立。就中央立法而言，从1949年到1957年，中央人民政府共颁布900余部法律法规，新中国法律制度的基本体系得以初步建立。年平均立法数量超过100部。新中国成立初期的法制建设既体现在立法实践之中，同时也表现在司法制度的设计之内。1954年《宪法》明确规定，人民法院独立进行审判，新中国司法制度得以发展和完善;1956年党的八大明确提出，要制定相对系统和完备的法律制度，并且要做到有法可依、有法必依，推动法制建设。1957年以后，由于“反右”扩大化，党的政策被单纯地理解为无产阶级专政的方针路线。1957年10月，新华社通过《人民日报》发表文章《党和国家的政策是法律的灵魂》，党的政策和国家法律的关系再次明确。