海南国际旅游岛航权开放的法律视角

摘要：航权开放是海南国际旅游岛建设的重要内容之一，海南是我国实行航权开放的试点地区，充分认识和利用航权开放，能更好地推进国际旅游岛的建设。虽然海南航权开放试点已取得不少成果，但也存在许多问题。尽快通过海南航权开放方面的经济特区立法，将航权开放的政策措施法规化，是进一步搞好航权开放工作的关键所在。

关键词：国际旅游岛；航空；航权；航权开放；旅游业

中图分类号：Ｄ９９３．５文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０２－００８５－０３

收稿日期：２０１１－１２－１０

作者简介：吴川醌（１９８５—），男，海南海口人，海南大学法学院经济法硕士研究生，研究方向为经济法学；赵振华（１９６６—），男，海南大学法学院副教授，硕士生导师，研究方向为经济法学。

改革开放３０年来，我国航空运输业取得了突飞猛进的发展，并在前进中不断地进行探索，但是受诸多因素影响，我国航空运输业参与国际航空市场的竞争力受到了制约，这也是我国航权开放程度受限的一个重要因素。如果开放航权让我国航空运输业积极参与到国际航空运输市场竞争中来，是我国面临的一个重大课题，也是我国航空运输业的一个重大机遇和挑战。

一、航权开放的法律界定和意义

航权是指航空公司根据两国签订的航空运输协定，在该国所取得飞越、经停或上下旅客货物、邮件的权利。民航业是一个现代型的基础交通运输业，在整个国家运输业中的地位十分重要，因此许多国家对航空运输业从一开始就给予了严格的产业保护政策。这本是无可厚非的，但随着全球经济一体化的发展和我国加入ＴＷＯ后的逐步对外开放，我国航空运输业也不得不参与国际航空市场的竞争，放开航权已是我国不可回避的议题。

航权开放已成为近十几年经济全球化加速发展中的一个重要现象，并且在２００３年３月全球航空运输大会召开后，这种现象开始在全球迅速蔓延。航权开放对世界的运输业和旅游业会带来一系列影响，并极有可能成为推动国际服务贸易的新动力。［１］航权目前有８种类型，第一航权即领空飞越权，是指允许一些国家的航班飞越自己的领空。第二航权即技术经停权，是指一国或地区的航空公司的航空器在飞至另一国或地区途中，为非营运理由而降落其他国家或地区的权利，诸如维修、加油等。第三航权是指外国航空公司的航班在别国境内落客、卸货的权利。第四航权是指一国允许外国航班从其地区载客、货离港返程。第五航权是指一个国家或地区的航空公司在其登记国或地区以外的两国或地区间载运客、货，但其航班的起点必须为其登记国或地区的权利。第六航权即桥梁权，是指本国航机可以用两条航线的名义，接载甲国和乙国乘客及货物往返，但途中必须经过本国。我国要开放航权就是逐步开放让外国航空公司取得相应的航权，同样依据对等原则我們也可取得在外国飞行的权利，这样各航空公司都有权参与到一个统一开放的航空市场中来进行竞争，以此促进航空业的发展。

对于一个国家或地区而言，航权开放具有极其特殊的意义。一个国家的民航业是其交通运输业中的一大基础产业，２０世纪４０年代西方国家就已经开始提倡开放国家的航空飞行领域，由于各国主张航空主权的原因，抑制了航权开放，使世界航空运输业的发展受到严重制约。随着世界贸易组织的成立和航空技术的发展，各国航空运输业得到了很大发展。如今开放航权，促进经济的发展已是世界各国经济发展所面临的重要问题。要进一步发展航空运输业，必须进一步开放航权。航权开放会给整个航空及附带的产业注入新的活力，并带动许多相关行业的发展，如航权开放必然要求机场软硬件设施方面要有相应的提升，加大机场硬件投资，则会跟着带动其他行业的发展如服务业建筑业等，尤其是机场附近的酒店餐饮服务行业收效最明显。国际机场协会研究表明，一条国际航线每年会给一个地区带来几十万的客流量，每上百万游客会带来１．３亿美元的经济收益及两千多个就业岗位，加速货物周转、现代物流货物运量等等。［２］在工业化高度发达的今天，追求的是降低成本和缩短产品流通环节，航权开放后，外国航空货运班机可以直飞国内各大地区，更加接近了产品产地，这样就给企业省去了很多流通成本，提高了当地企业生产出口竞争能力，为当地带来了经济上的快速发展。同时，也提升了当地招商引资竞争力，更加有利于吸引外来资本、企业来投资，从而带动其他行业的发展。

任何事物都有利弊之处，航权开放也不例外。航权开放了就意味着我国航空业开放，参与国际航空市场竞争，国外航空公司有很强的竞争力，开放航权将给我国航空企业带来很大地竞争压力。我国航空业起步发展都比外国发达国家要晚很多，抗风险能力、运输能力、航空软件服务设施能力、地面空港硬件设施规模等等与国外航空企业相比都还有很大差距，开放之后我国的航空企业或多或少地会受到竞争的冲击，国内一些小的企业如果不从各方面提升自己实力，将很快被淘汰。所以说，航权开放是一把双刃剑，既是机遇，也是挑战。这就要求我国航空企业要尽快提升自身竞争力，提高软硬件服务水平。

二、海南航权开放的现状

海南由于是个岛屿，发展其航空运输业具有极其特别的重要意义。在１９８８年海南省建省办经济特区之前，海南航空港客货流量少的可怜，海南建省办经济特区后，海口机场客货吞吐量猛增，海南航空业也得到了突飞猛进的发展，同时加大对海南航空运输软硬件的投资力度，从根本上改善了海南航空基础设施，壮大了海南航空运输企业，海南航空集团公司也快速发展起来。如今建设国际旅游岛，需快速发展海南旅游业，也需快速发展海南航空运输业。没有高度发达的航空运输，海南旅游业是不可能发展起来的，国际旅游岛建设更离不开优先发展海南航空业。［３］因此说，开放航权，是海南航空业发展的又一重要契机。

为了更好地发展海南航空业，国家民航总局将海南作为航权开放试点，２００３年３月国家民航总局批准海南省为中国首个对全球开放第三、四、五航权的试点省份，试行航权开放的特殊政策。海南实行航权开放的政策后，吸引了许多外国航空公司航班直飞海南，开辟了许多国际航线。２００４年又批准海南国家民航总局开放“中途分程权”，使得外国航班可以到海南进行航行。航权的开放给海南航空业带来了巨大的机遇，相关的配套设施的逐步完善带动了海南航空业的发展，有一组数据就充分地显示了这一点。２００４年度各航空公司的国际、地区航班共计２９７７架次，同比增长６．４０％；出入境旅客人数２８．５２万人次，同比增长４９．１０％；货邮行３５５６．４吨，同比增长５３．１０％。［４］海南已经成为了亚洲及其他一些国家主要的热带休闲旅游度假的目的地。这些都得益于海南航空业的发展。

海南航权开放带动了海南经济的腾飞，海南旅游业的发展也推进了海南航权开放政策的充分利用。开放航权给海南带来各方面发展机遇，同时也使我们面临着国外航空业的挑战和激烈竞争。我国加入世界贸易组织后，已经开始全面融入到国际社会当中，开放航权是我国航空运输业参与国际航空市场竞争的必然选择，只有参与国际竞争，才能促进我国航空市场的硬件、软件设施的提升，才能全面提高航空企业的竞争力。目前海南省正在酝酿申请扩大国内航空公司航线经营权范围，即第六航权开放，这是自２００３年开放第三、四、五航权试点后，海南酝酿申请的又一航权开放政策。［５］航权开放的初始阶段给我国航空企业带来很大地挑战和冲击，虽然会产生一些负面效应，但就长远来说，我们坚信其对海南航空市场和海南国际旅游业的发展将会起到积极地推动作用。

海南航权开放政策实施以来，已取得了成效，但存在的问题也不少。从制度方面看，海南开放航权试点政策未能使之法制化，航权的开放缺乏规范化管理，航权开放政策的利用和宣传还不够，航空业发展思路还过于单一等等，这些问题都表明海南航权开放的优惠政策实施力度不到位。从海南地方航空港的硬件设施来看这几年有很大的改变，从美兰国际机场扩建航站楼，到目前规划建设博鳌商务机场，可以看出海南在航权开放后对航空港的建设投入很大，这为海南用好航权开放的政策，促进海南航空客货流量，推动海南航空旅游客运人数的连年增长，起到了极其重要的推动作用。这也是解决海南目前航空运力市场饱和，海口、三亚两个航空港吞吐承受能力已达到了极限状态的途径之一。同时，在机场的许多软件服务水平方面也存在不少问题，机场的管理服务水平仍没有及时与国际接轨，很大程度上影响和抑制了海南航权开放政策的实施效应。既然海南已经开放航权，就要步步与国际接轨，尽快加大投入建设力度，不断提升机场的各项服务水准，努力打造与开放的航权相互适应的或者更加超前的航空港国际化、人性化管理品牌，为进一步充分用好用足航权开放政策打下坚实的基础。

三、完善海南航权开放的法律建议

为了全面更好地实施海南航权开放政策，有必要探讨如何通过利用海南经济特区立法权，将该航权开放的政策内容和形式，及时地上升到经济特区法规，使之形成海南航权开放的一项完整制度。笔者认为，有必要从如下几方面来完善海南航权开放的法律制度：

一是尽快将海南航权开放的政策和措施，上升为海南经济特区法规。随着建设海南国际旅游岛的推进，海南又迎来了一次重大的历史性发展机遇，加快制定经济特区法规的步伐，完善先前航权开放政策措施的内容，使之变成有法律依据的法规。自２００３年海南进行航权开放试点以来，做了大量的落实航权政策试点工作，也制定了一些法规作为航权开放的配套法治措施，但因缺乏一部充分完善的法规，使海南航权开放政策仍无法规依据。目前，海南有关航权开放的规范性文件有《海南省开放航权若干政策规定实施细则》，不过该文件大部分只是一些有关海南开放航权后的优惠补贴的法律措施，许多有关航权开放的配套政策制度内容都没有规定，且其权威地位级别过低，未能满足和保障海南航权开放所需。现在需要配合海南国际旅游岛建设，制定一部具有全局性原则性的《海南经济特区航权开放条例》，把国家给予海南的航权开放优惠政策用经济特区法规形式确定下来，并确立航权开放原则、指导思想及各方面的优惠措施，确立严格的航权开放政策监管措施等。［６］

二是完善和制定与航权开放相关的行业配套法规。航权全面开放后不仅仅只需要在航权开放方面进行立法工作，因为航权全面开放后涉及的相关问题很多。想要完善航权开放的立法工作，其他的相关产业立法也要相应地得到规范。海南国际旅游岛建设，着重发展热带观光旅游服务业，吸引中外游客来琼旅游度假是海南航权开放的重要目的。航权开放就是为了服务于海南的旅游服务产业。海南旅游服务产业发展了，会进一步促进航权的开放和航空业发展，两者相辅相成不可偏废。所以，海南旅游服务产业急需制定相应的法规，如尽快出台《邮轮游艇暂行管理办法》提升海南旅游业的品味性、高端性，完善《海南省旅游条例》，尽快出台《国际旅游岛建设促进条例》，制定《海南经济特区口岸管理条例》，健全和规范口岸进出管理制度等等。把航空业以外的一系列产业的发展用法律的形式给予规范并走上法治的轨道，为海南航空业的深度发展、用好第五航权并争取将来进一步开放第六航权、甚至第七航权打下坚实的基础。

三是制定和推出海南航权进一步开放的优惠政策措施。 用好用足航权开放政策就需要制定出相关的配套优惠措施，２００３年海南省成为全面开放航权试点省份后，海南２００４年就颁布了《海南省开放航权若干政策规定实施细则》，但是后来随着国内国际航班的不断增加及航权运用的不断深入，细则中有关航权优惠政策渐渐地不能满足于实际的需要，２００６年又再次修订。现在随着国际旅游岛建设的不断深入，为了吸引更多的游客及投资者、鼓励更多的企业和个人来海南开展国际和境外地区航班业务，笔者认为，有必要再审视细则中的有关规定，积极、渐进、有序、有保障地推进航权开放政策，有必要推出更加优惠的措施，再次吸引国外航空企业的进入。如，规定将海南对国际和境外地区航班进行的财政补贴额提高，对进行有关航空货运代理、仓储服务等企业有助于国际航线的业务建设的给予最大的财政免税补贴，为外国航空公司在本地区建立办事机构制定一定的优惠准入政策并在税收上进行减免等，从而达到鼓励的作用。

四是进一步改善航空港硬件设施和全面提升软、硬件服务质量水平。航权开放对一个地区的机场来说是一个机遇同时也是挑战，机遇是因对外航线的增加带来国外航班的增多而使得我们的机场客货流量、航班次数增加，地面的航空港各服务企业的收入也会增加。但是在增量之后我们如果不能及时地加强我们机场的软硬件建设以满足航权开放要求的话，我们就不能很好地抓住和利用机遇。试想一个机场对飞机的起降，客流容量都达不到外国航空公司要求，别人怎么可能会跟你对等地开通航线，航权开放的深度及广度也就无从谈起。所以，提升硬件设施及服务质量水平，也就成了海南全面开放航权后一项重要的渐进式工作。提升海口美兰、三亚凤凰国际机场软硬件服务水平，既是海南用好用足当前航权政策的前提，也是为将来我们争取得到更高航权开放政策的基础。

此外，有必要制定对实施航权开放监管方面的政策法规。海南航权开放政策如何落实，关键在于加大航权开放的监管力度，如航空港硬件设施如何，航线经营竞争状况（航班量与客货流量）等等，有必要对此方面内容给予监管，在考证之后再考虑是否增加开放新航线问题。因此，建议制定一部专门有关航权开放落实监督施行条例，从各方面进行监管为航权开放提供强有力的法律保障。

总之，海南航权开放政策的实施，是海南国际旅游岛建设的重要内容，完善海南航权开放及其航权经营方面的法规和制度，将直接关系到国际旅游岛的建设及其他领域的协调同步发展。应尽快制定和完善海南航权开放方面的法律法规，保障和促进海南航空业发展，进而实现全面推进国际旅游岛建设的战略目标。

【参考文献】

［１］段元萍，顾宝炎．全球航权开放的渊源和演进态势［Ｊ］．上海理工大学报（社会科学版），２００４，（０９）．

［２］杨治远．航权开放与国家经济发展及经济安全的思考［Ｊ］．中国民航飞行学报，２００９，（０９）．

［３］刘云亮．海南经济特区航权开放的法律探讨［Ｊ］．新东方，２００９，（０１）．

［４］航权开放两年 给海南带来了什么［ＥＢ／ＯＬ］． 中国民航新闻信息网，ｈｔｔｐ：／／ｆｉｎａｎｃｅ．ｓｉｎａ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｃｈａｎｊｉｎｇ／ｂ／２００５０７２７／１５００２３４５４３．ｓｈｔｍｌ，２００５－０７－２７．

［５］周正平，王猛．航權开放的经济触角［Ｎ］．经济参考报，２００７－０８（０１５）．

［６］刘云亮．海南国际旅游岛的几个法律问题［Ｊ］．海南大学学报（人文社会科学版），２００９，（０３）：２４６－２５２．

（责任编辑：徐虹）

Ｔｈｅ Ｌｅａｇｕｅ Ｉｓｓｕｅｓ ｏｆ ｔｈｅ Ｏｐｅｎｉｎｇ ｏｆ Ａｖｉａｔｉｏｎ Ｒｉｇｈｔｓ ｉｎ ｔｈｅ Ｈａｉｎａｎ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｔｏｕｒｉｓｍ Ｉｓｌａｎｄ

Ｗｕ Ｃｈｕａｎｋｕｎ，Ｚｈａｏ Ｚｈｅｎｈｕａ

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｏｐｅｎｉｎｇ ｏｆ ａｖｉａｔｉｏｎ Ｒｉｇｈｔｓ ｉｓ ｏｎｅ ｏｆ ｔｈｅ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｃｏｎｔｅｎｔｓ ｏｆ ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｔｏｕｒｉｓｍ ｉｎ Ｈａｉｎａｎ Ｉｓｌａｎｄ． Ｈａｉｎａｎ Ｉｓｌａｎｄ ｉｓ ｏｐｅｎｉｎｇ ｏｆ ａｖｉａｔｉｏｎ Ｒｉｇｈｔｓ ｔｒｉａｌ ｏｆ ｃｈｉｎａ．Ｔｈｅ ｍｏｍｅｎｔ ｔｏ ｂｅｔｔｅｒ ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｔｏｕｒｉｓｍｉｓｌａｎｄ ｆｏｒ ｆｕｌｌｙ ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄ ａｎｄ ｕｓｅ ｔｈｅ ｏｐｅｎｉｎｇ ｏｆ ａｖｉａｔｉｏｎ Ｒｉｇｈｔｓ．Ｏｐｅｎｅｄ ｏｆ ａｖｉａｔｉｏｎ Ｒｉｇｈｔｓ ｉｎ Ｔｈｅ ｈａｉｎａｎ Ｉｓｌａｎｄ ｗａｓ ｖｅｒｙ ｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌ ｂｕｔ ｈａｖｅ ｓｏｍｅ ｄｅｆｅｃｔ．Ｔｏ ｃｒｅａｔｅ ｌａｗｓ ｏｆ ｏｐｅｎｉｎｇ ｏｆ ａｖｉａｔｉｏｎ Ｒｉｇｈｔｓ ｉｎ Ｈａｉｎａｎ Ｉｓｌａｎｄ ｉｓ ｏｕｒ ｆｉｒｓｔ ｉｍｐｅｒａｔｉｖｅ．Ｉｔ ｉｓ ｔｈｅ ｋｅｙ ｐｏｉｎｔ ｏｆ Ｄｏ ａ ｇｏｏｄ ｊｏｂ ｉｎ ｔｈｅ ｗｏｒｋ ｏｆ ｏｐｅｎｉｎｇ ｏｆ ａｖｉａｔｉｏｎ Ｒｉｇｈｔｓ ｉｓ ｔｏ ｍａｋｅ ｉｔ ａ ｌａｗ ｔｈａｔ ｏｐｅｎｉｎｇ ｏｆ ａｖｉａｔｉｏｎ Ｒｉｇｈｔｓ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｔｏｕｒｉｓｍ Ｉｓｌａｎｄ；ａｖｉａｔｉｏｎ；ａｖｉａｔｉｏｎ Ｒｉｇｈｔｓ；ｏｐｅｎｉｎｇ ｏｆ ａｖｉａｔｉｏｎ Ｒｉｇｈｔｓ；ｔｏｕｒｉｓｍ