[摘要]韩国十分重视农业农村立法，通过三级立法体制，形成了较完善的农业农村法律体系。其特征表现在：法律法规体系比较健全，配套法规建设自成体系，适时修改法律法规及规则，重视农村建设、农民教育与农业组织立法。韩国的经验与做法启示我们：要大力推进新农村建设，就必须采取一系列切实有效的立法措施与政策措施，以保证新农村建设目标的顺利实现。为此建议：要高度重视农村社会发展，立法与政策双管齐下，改善农民的生产和生活条件；密切关注农民合作组织发展动向，立法与政策齐头并进，切实提高农民的社会地位；大力推进农民教育培训，立法与政策双向互助，努力提高农民综合素质；健全农业科研和农技推广体系，立法与政策共同发力，持续提高农业劳动生产率。
[关键词]韩国；农业农村；立法；启示；建议
[中图分类号]F303 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372(2007)01-0027-06
韩国十分重视农业农村立法，以《农业基本法》为农业宪法，先后制定了农村振兴、农村现代化、农业组织、农业机械、农业用地、农村能源、农产品价格流通、农作物种子、农业仓库、农业肥料农药、农业灾害以及粮食管理、畜产水产品、农业银行、农业教育等方面的法律法规100多部，使之形成了较完善的农业农村法律体系，确保了农业生产各方面、各环节都有法可依，真正走上了以法治农、依法管村的良性发展道路。
一、立法体制与法律体系
1．立法体制
韩国立法体制大致分为三级：一是由国会制定的法律，如《农业基本法》、《农村振兴法》与《农地保护利用法》等，这一级相当于中国全国人大及其常委会；二是根据法律经总统颁布的法令，如《农村现代化促进法施行令》、《农业机械化促进法施行令》、《农地保护利用法施行令》，这一级相当于中国国务院；三是由行政主管部门依照法律和法令制定的施行规则，如《农业机械化促进法施行规则》、《粮食管理法施行规则》与《农地保护利用法施行规则》，这一级相当于中国国家有关部委等。
2．法律体系
韩国通过三级立法体制，经过30多年的发展，形成了较完善的农业农村法律体系。归纳起来主要为：
一是农业农村法。主要有《农业基本法》、《农业农村基本法》、《农村振兴法》、《农村现代化法》、《农业机械化促进法》、《农村现代化促进法》、《农业协同组织法》、《农渔民后继者育成基金法》、《农渔村整顿法》、《农渔村计划法》、《农渔村发展特别措施法》、《农渔村所得源开发促进法》、《农渔村高利贷整理法》、《农业仓库业法》、《农产品价格维持法》、《农水产品流通及价格稳定法》、《农水产品输出振兴法》、《防潮堤管理法》、《农渔业灾害对策法》、《农地改革法》、《开垦促进法》、《地力增进法》、《土地改良法》、《整顿农地改革事业特别措施法》、《农地担保法》、《农地租赁管理法》、《农地保护和利用法》、《国土利用管理法》、《农地改良组合育成特别措施法》、《农地扩大开发促进法》、《粮食管理法》、《农产品检查法》、《粮食管理基金法》、《米糠榨油奖励法》、《畜产法》、《畜产业协同组合法》、《酪农振兴法》、《饲料管理法》、《畜产品卫生处理法》、《兽医师法》、《家畜传染病预防法》、《渔业法》、《水产业法》、《水产振兴法》、《内水面渔业开发促进法》、《渔业资源保护法》、《水产资源保护法》、《水产业协同组合法》、《渔港法》、《渔业登记法》、《渔船法》、《水产品检验法》、《农业教育法》、《山林协同组合法》、《农业银行法》、《农渔村电气化促进法》、《限制农业环境污染的农业管理法》、《蚕业法》、《农林水产业者信用保证法》、《主要农作物种子法》、《种苗管理法》、《肥料管理法》、《农药管理法》等法律。
二是农业农村法施行令。主要有《农村现代化促进法施行令》、《农业机械化促进法施行令》、《农渔村所得源开发促进法施行令》、《农地保护利用法施行令》、《粮食管理法施行令》等。
三是农业农村法施行规则。主要有《农业机械化促进法施行规则》、《农村现代化促进法施行规则》、《农渔村所得源开发促进法施行规则》、《农渔业灾害对策法施行规则》、《农地保护和利用法施行规则》、《粮食管理法施行规则》、《渔业法施行规则》、《水产业法施行规则》等。
二、法律体系的分类
1．根据效果与功能分类
从效果与功能上，可将韩国农业农村法律体系分8大类：一是基本法，如《农业基本法》与《农业农村基本法》。二是振兴法，如《农村振兴法》、《农水产品输出振兴法》、《酪农振兴法》、《水产振兴法》等。三是促进法，如《农业机械化促进法》、《农村现代化促进法》、《农村现代化促进法施行令》、《农渔村所得源开发促进法》、《开垦促进法》、《农地扩大开发促进法》、《内水面渔业开发促进法》、《农渔村电气化促进法》等。四是组合法，如《农业协同组织法》、《畜产业协同组合法》、《水产业协同组合法》、《山林协同组合法》等。五是特别措施法，如《农渔村发展特别措施法》、《整顿农地改革事业特别措施法》、《农地改良组合育成特别措施法》等。六是管理法，如《农地租赁管理法》、《国土利用管理法》、《防潮堤管理法》、《粮食管理法》、《饲料管理法》、《限制农业环境污染的农业管理法》、《种苗管理法》、《肥料管理法》、《农药管理法》等法律。七是资源保护法，《渔业法》、《水产业法》、《水产振兴法》、《内水面渔业开发促进法》、《渔业资源保护法》、《水产资源保护法》、《渔业登记法》、《渔船法》、《水产品检验法》、《限制农业环境污染的农业管理法》、《蚕业法》、《主要农作物种子法》、《种苗管理法》等。八是其他法。如《农渔民后继者育成基金法》、《农渔村整顿法》、《农渔村计划法》、《农渔村高利贷整理法》、《农业仓库业法》、《农产品价格维持法》、《农水产品流通及价格稳定法》、《农水产品输出振兴法》、《农渔业灾害对策法》、《农地改革法》、《地力增进法》、《土地改良法》、《农地担保法》、《农地租赁管理法》、《农产品检查法》、《米糠榨油奖励法》、《畜产品卫生处理法》、《兽医师法》、《家畜传染病预防法》、《渔港法》、《渔船法》、《农业教育法》、《农业银行法》、《农渔村电气化促进法》、《蚕业法》、《农林水产业者信用保证法》等法律。
2．根据法律层次与内容分类
从法律层次与内容上，可将韩国农业农村法律体系分8大类：一是基本法，如《农业基本法》与《农业农村基本法》。二是专门法律。(1)农业专门法律，如《农业机械化促进法》、《农业协同组织法》、《农业仓库业法》、《农产品价格维持法》、《农水产品流通及价格稳定法》、《农水产品输出振兴法》、《农渔业灾害对策法》、《农地担保法》、《农地租赁管理
法》、《农地保护和利用法》、《粮食管理法》、《农产品检查法》、《粮食管理基金法》、《米糠榨油奖励法》、《畜产法》、《畜产业协同组合法》、《酪农振兴法》、《饲料管理法》、《渔业法》、《水产业法》、《水产振兴法》、《渔业资源保护法》、《水产资源保护法》、《水产业协同组合法》、《蚕业法》、《主要农作物种子法》等；(2)农村农民专门法律，如《农村振兴法》、《农渔民后继者育成基金法》、《农渔村整顿法》、《农渔村计划法》、《农渔村发展特别措施法》、《农渔村所得源开发促进法》、《农渔村高利贷整理法》、《农地改革法》、《开垦促进法》、《地力增进法》、《土地改良法》、《整顿农地改革事业特别措施法》、《农地担保法》、《农地租赁管理法》、《农地保护和利用法》、《农地改良组合育成特别措施法》、《农地扩大开发促进法》、《农业教育法》、《农渔村电气化促进法》、《农林水产业者信用保证法》等。三是综合法律，如《农村振兴法》、《农村现代化法》、《农业机械化促进法》、《农业协同组织法》、《农地改革法》、《粮食管理法》、《渔业法》、《蚕业法》、《水产业法》、《农业教育法》、《农业银行法》等。四是农业组织法律，如《农业协同组织法》、《畜产业协同组合法》、《水产业协同组合法》、《山林协同组合法》等。五是农业土地法律，如《农地改革法》、《开垦促进法》、《地力增进法》、《土地改良法》、《整顿农地改革事业特别措施法》、《农地担保法》、《农地租赁管理法》、《农地保护和利用法》、《国土利用管理法》、《农地改良组合育成特别措施法》、《农地扩大开发促进法》等。六是农用物资管理法律，如《农业仓库业法》、《粮食管理法》、《粮食管理法施行令》、《粮食管理法施行规则》、《粮食管理基金法》、《饲料管理法》、《畜产品卫生处理法》、《水产品检验法》、《蚕业法》、《主要农作物种子法》、《种苗管理法》、《肥料管理法》、《农药管理法》等法律。七是农民教育法律，如《农渔民后继者育成基金法》、《农业教育法》等法律。八是其他法律。《米糠榨油奖励法》、《防潮堤管理法》、《家畜传染病预防法》、《农业银行法》、《农林水产业者信用保证法》等。
三、立法特征与法律体系作用
1．立法特征
韩国的农业农村立法有以下6大特征：
一是法律法规体系比较健全。从法规层次上看，有法律，如《农村振兴法》，有法规，如《农村现代化促进法施行令》，有规章，如《农地保护利用法施行规则》。从法规级别上看，有宪法性法律，如《农业基本法》与《农业农村基本法》，有一般性法律，如《农村现代化法》。从内容上看，有土地和种植业的法律，保护和发展林业的法律，渔业的法律，发展畜牧业、养殖业的法律，农业组织的法律，农村建设的法律，农用物资、农产品流通与价格的法律，涉农财政与农金融法律，农业灾害补偿与农业保险法律等。
二是配套法规建设自成体系。如关于农村现代化，既有《农村现代化促进法》主体法律，又有《农村现代化促进法施行令》与《农村现代化促进法施行规则》等配套法规；关于农地保护利用，既有《农地保护利用法》主体法律，又有《农地保护利用法施行令》与《农地保护利用法施行规则》等配套法规；关于农业机械化，既有《农业机械化促进法》主体法律，又有《农业机械化促进法施行令》与《农业机械化促进法施行规则》等配套法规；关于粮食管理，既有《粮食管理法》主体法律，又有《粮食管理法施行令》与《粮食管理法施行规则》等配套法规等。
三是适时修改法律法规及规则。在100多部农村农业法律中，很多法规都进行过修改或修订。少的修改过一两次，多的达10多次。如《农村振兴法》修订了4次，《农村现代化促进法》修订了6次，《农业机械化促进法》修改了4次。此外，《农业协同组织法》也修订多次。
四是重视农村建设立法。如既有《农业农村基本法》一般性法律，又有相对专业的《农村振兴法》、《农村现代化法》、《农村现代化促进法施行令》、《农渔民后继者育成基金法》、《农渔村整顿法》、《农渔村计划法》、《农渔村发展特别措施法》、《农渔村所得源开发促进法》、《农渔村高利贷整理法》、《防潮堤管理法》、《土地改良法》、《整顿农地改革事业特别措施法》、《农地改良组合育成特别措施法》、《农渔村电气化促进法》等。
五是重视农民教育立法。关于农民教育立法的有《农业农村基本法》、《农村振兴法》、《农渔民后继者育成基金法》、《农业教育法》等。1962年制定《农村振兴法》，明确规定农村指导事业和教育训练事业是农村振兴厅的职能。1980年制定《农渔民后继者育成基金法》，开始组织实施农渔民后继者培养计划。1990年制定《农渔民发展特别措施法》，将农渔民后继者基金更改为农渔村发展基金，为培养农业后继者和专业农户提供法律保证。1993年修改后的《兵役法》，将农业后继者定为产业技能要员免征役。1998年修改《农业农村基本法》，规定了农民教育与培训问题。
六是重视农业组织立法。既有《农业协同组织法》一般法律，又有《畜产业协同组合法》、《水产业协同组合法》、《山林协同组合法》等专门法律，由此形成了一套协同组合法律体系。
2．法律体系作用
韩国的农业农村法律体系是韩国整个法律体系中的重要组成部分，对整个韩国社会的稳定与发展具有重要作用：一方面，农业农村法律体系保护了农业存在的基础，保持了农村组织的稳定性和农业政策的连续性。另一方面，农业农村法律体系在促进农村发展、缩小城乡差别和地区差距、保持政治和社会稳定等方面发挥了重要作用。
四、对中国发展的若干启示与建议
韩国经济的快速发展，得益于持续发展的农业，而持续发展的农业得益其拥有一套庞大的农业农村法律体系。20世纪60年代以来，韩国通过不断健全农业农村法律体系，保护耕地资源，维护农民的利益，促进农村发展，对提高韩国的粮食安全系数，缩小城乡差距，维护社会稳定等发挥了积极作用。这些经验与做法值得中国学习与借鉴。同时也启示我们，中国要大力推进新农村建设，就必须采取一系列切实有效的立法措施与政策措施，以保证新农村建设目标的顺利实现。当前，中国亟待解决的是农村社会发展、农民合作组织、农民教育培训、农业技术推广等问题，特建议如下：
1．高度重视农村社会发展，立法与政策双管齐下，改善农民的生产和生活条件
韩国十分重视农村社会发展问题，先后制定了《农村振兴法》、《农村现代化法》、《农渔民后继者育成基金法》、《农渔村整顿法》、《农渔村计划法》、《农渔村发展特别措施法》、《防潮堤管理法》、《土地改良法》、《农业教育法》、《农渔村电气化促进法》等10多部法规，内容涉及农村社会发展的各个方
面。与此同时，韩国从20世纪70年代初开始了新村运动，促进了农村的综合发展。90年代以来，韩国进一步加大了农村社会发展与建设的政策支持力度[1]：(1)1994年，韩国政府专题研究制定了有关促进农渔村发展的14项40条政策措施，力争在20世纪末使农民年均收入超过城镇居民的收入水平，21世纪初实现现代化的农村。(2)1997年制定《环境亲和型农业育成法》，通过立法确市和加强环境亲和型农业的地位、职能和作用，并建立健全相关的组织机构，积极扶持有机农业。可以说，发展环境友好型有机农业是新时期韩国农林部的首要任务，也是韩国农业的发展方向。2005年2月15日韩国农渔业对策委员会组建环境亲和型政策协议会，正式组织开展系列活动。(3)2003年，韩国政府积极倡导建设具有竞争力和生活美的农渔村，提出了8项具体政策，表明了韩国政府对农村社会和经济发展继续扶持的决心和力度。(4)2005年，韩国农林部、教育与人力资源部等15个部委制定了《城乡均衡发展、富有活力、舒适向往的农村建设》计划，涉及4大领域、14项主题、139项具体实施计划。通过政府投入20万亿元，扩充农村福利基础，促进区域开发，改善教育条件。韩国的城乡差距不大，资料显示，到1993年，农村居民的收入已达到城市居民的95.5％[1]；2004年韩国的城乡收入比例为1:0.84[2]。
中国的农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大。因此，建议对策为：(1)立法措施。尽快出台促进农村社会发展的法律法规，主要包括《农村现代化促进法》、《农村农田水利建设管理法》、《农村公路建设法》、《农村土地整理改良法》、《农村村庄规划法》、《农村合作医疗法》、《农村卫生防疫法》、《农村社会保障法》等。(2)政策措施。1)加强农村基础设施建设。加强以小型水利设施为重点的农田基本建设，加强防汛抗旱和减灾体系建设，加强农村道路、饮水、沼气、电网、通信等基础设施和人居环境建设。逐年加大国家财政投资和信贷资金对农业、农村的投入。整合各种渠道的支农资金，提高资金使用效益。积极引导农民对直接受益的公益设施建设投资投劳。鼓励和引导社会各类资金投向农村建设，逐步建立合理、稳定和有效的资金投入机制。2)加快发展农村社会事业。各级政府要不断增加投入，加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系。加快建立与农民收入水平相适应的农村药品供应和监管体系，规范农村医疗服务。加强公共文化设施建设，继续实施广播电视“村村通”和农村电影放映工程，发展文化信息资源共享工程农村基层服务点，构建农村公共文化服务体系：进一步完善农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系，探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。
2．密切关注农民合作组织发展动向，立法与政策齐头并进，切实提高农民的社会地位
韩国农业的飞速发展有一个不容忽视的因素，就是农协组织的作用。农协最根本的作用是保护农民权益：一方面农协在农民利益受到损害时负责调解，另一方面为农民提供有关生产与生活信息[3]。韩国的农协是由农民出资、代表农民利益的合作经济组织，主要从事供销、信用、保险、技术服务等方面的合作经营活动。据统计，到1994年韩国农协的农民会员共200万人，基层单位农协1359个，特殊农协44个。在新村运动中，农协加强了农业指导体制，广招营农指导员，他们长期活动在农村和农民之中。农协专门大学、农协指导员教育院、新农民技术大学和农业经营技术支援团等相继成立，定期定点地培训农民技术骨干[4]。
中国至今仍没有一部农民合作经济组织法，全国14万多个合作组织无法人身份。因此，建议对策为：(1)立法措施。尽快出台农民合作经济组织法律法规。实践中，在民政部门登记注册的合作经济组织视为社团法人，在工商部门登记注册的合作经济组织视为企业法人。南于其法律地位没有明确，合作经济组织的经济和社会活动缺乏法律保护，对其的税收、信贷等优惠政策还缺乏必要的法律依据，这严重限制了合作经济组织的发展。要根据中国实际情况，尽快出台《农民合作经济组织条例》，明确合作经济组织的地位及税收、信贷等优惠政策，保护合作经济组织和农民权益，规范合作经济组织健康发展[5]。同时也要及时制定各类专业合作组织法规，如养殖协会、水果协会与蔬菜协会等。(2)政策措施。培育农村新型社会化服务组织，为农民生产经营和维护合法权益提供有效服务。1)在继续增强农村集体组织经济实力和服务功能、发挥国家基层经济技术服务部门作用的同时，要鼓励、引导和支持农村发展各种新型的社会化服务组织。2)推动农产品行业协会发展，引导农业生产者和农产品加工、出口企业加强行业自律，搞好信息服务，维护成员权益。3)鼓励发展农村法律、财务等中介组织，为农民发展生产经营和维护合法权益提供有效服务。
3．大力推进农民教育培训，立法与政策双向互助，努力提高农民综合素质
韩国的农民教育有国家法律依据，有明确的实施主体。按照《农村振兴法》规定，农村振兴厅全面负责与承担农村生活指导以及农场主的培养和农业公务员的培训等。农村振兴厅的国家农业专门学校，免费为农村培养农技推广和农村经营管理人才。农业教育工作主要由指导局和技术普及局及分布在全国各地的农村振兴院和农村指导所负责：通过各种交流会和学习班，定向培养农业接班人和农村指导员，尤其是对青少年进行热爱农业、热爱农村的教育；利用各种设施和手段，如广播、电视以及开放式、巡回式讲座等，对农民进行专业技术、农业经营和农政等方面的培训。在韩国农村振兴厅的直接领导下，农业技术教育取得了显著的社会和经济效益，农林水产业的发展速度由1967-1971年平均1.2％提高到1972-1977年的平均4.8％[4]。为提高农民素质，培养专业化核心农民，韩国政府先后修定了《农村振兴法》、《农业教育法》、《农渔民发展特别措施法》相关法律、政策，在管理体制和运行机制上进行了有效的改革尝试。
中国至今仍没有专门的农民教育培训法规，大量农民有待进行系统的、专门的教育与培训。因此，建议对策为：(1)立法措施。尽快出台农民教育培训法法律法规。主要包括《农民教育法》、《农村义务教育法》、《农民技能培训法》、《农村教育学校管理法》、《农民教育培训基金法》等。(2)政策措施。1)要加快发展农村义务教育。着力普及和巩固农村九年制义务教育。对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提
供课本和补助寄宿生生活费。继续实施国家西部地区“两基攻坚”工程和农村中小学现代远程教育工程。建立健全农村义务教育经费保障机制，进一步改善农村办学条件，逐步提高农村中小学公用经费的保障水平。加强农村教师队伍建设，加大城镇教师支援农村教育的力度，促进城乡义务教育均衡发展。加大力度监管和规范农村学校收费，进一步减轻农民的教育负担。2)要大规模开展农村劳动力技能培训。提高农民整体素质，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民，是建设社会主义新农村的迫切需要。继续支持新型农民科技培训，提高农民务农技能，促进科学种田。扩大农村劳动力转移培训阳光工程实施规模，提高补助标准，增强农民转产转岗就业的能力。加快建立政府扶助、面向市场、多元办学的培训机制。各级财政要将农村劳动力培训经费纳入预算，不断增加投入。整合农村各种教育资源，发展农村职业教育和成人教育。
4．健全农业科研和农技推广体系，立法与政策共同发力，持续提高农业劳动生产率
按照《农村振兴法》规定，农村振兴厅全面负责韩国的农业科研和农技推广工作。先后成立了农村营养改良研修所、农村生活研究所等15个科研机构。各市、郡农村指导所负责农技推广工作。农村振兴厅根据国际形势(WTO协议)和农村发展需要，1997-1999年对所属的科研机构进行了积极稳健的改革。韩国农业科研和农技推广的管理特点为：其一，农业科研计划与项目管理非常规范，统一协调，充分显示了国家宏观调控作用；其二，农业科研与农技推广T作协调发展，分工明确，为科学研究创新和技术普及提供了良好的环境。目前，振兴厅有研究人员2088人，推广人员6843人，科研经费1300亿韩元[6]。农业推广机构主要有：农渔业部农村开发署下设研究局、乡村指导局、技术传授局、技术情报室和农业管理室。各省农业开发厅下设研究局和指导局，研究局下设有作物处和植物环境处，指导局下设有指导处、技术传授处、农村社会处。县设有推广办公室，室下有技术组、指导组和乡镇开发组。乡镇一般设有推广办事处[4]。
中国农业科研动力乏力，成果转化困难，农业技术推广体制不顺，体系不健全。因此，建议对策为：(1)立法措施。尽快出台农业科研和农技推广法律法规。主要包括《农业科研管理条例》、《农业科技推广法》及配套法规等。(2)政策措施。1)提高农业科技成果转化应用能力。加强农业高技术研究，继续实施现代农业高技术产业化项目，尽快取得一批具有自主知识产权的重大农业科技成果。针对农业生产的迫切需要，加快农作物和畜禽良种繁育、动植物疫病防控、节约资源和防治污染技术的研发、推广。把农业科研投入放在公共财政支持的优先位置，提高农业科技在国家科技投入中的比重。继续安排农业科技成果转化资金和国外先进农业技术引进资金。2)完善农业技术推广体系。加快农业技术推广体系改革和建设，积极探索对公益性职能与经营性服务实行分类管理的办法，完善农技推广的社会化服务机制。深入实施农业科技入户工程，扩大重大农业技术推广项目专项补贴规模。鼓励各类农科教机构和社会力量参与多元化的农技推广服务。
[参考文献]
[1]李水山．新时期韩国政府扶持农业和农村社会发展的制度创新[EB/oL]．2005-08-04[2006-11-20]．光明观察刊，http://guancha.gmw.c.
[2]郑新立．韩国“新村运动”启示录[J]．人民论坛，2006(2):9-13．
[3]李里特，卢兆彤，吴金环．韩国的农业与家业教育[EB/OL]．2006-02-28[2006-11-20]．/Article/2611.htm.
[5]农业厅外经处．广西农业考察团赴日本、韩国考察农协发展情况报告[EB/OL]．2005-11-02[2006-11-20]．.cn/qkpdf/qdks/qdks200701/qdks20070106-3.pdf" style="color:red" target="_blank">原版全文 相关热词搜索： 韩国 立法 启示 若干 农村