城乡义务教育均衡化的制度缺憾与政府责任

[摘要][HTK]义务教育均衡化是实现教育公平的根本途径。长期以来，我国义务教育均衡化发展中主要存在重点学校制度、财税管理制度、义务教育财政转移支付制度等方面的制度缺憾，促进义务教育均衡，必须强化政府的制度创新责任。

[关键词][HTK]城乡义务教育均衡化；制度缺憾；政府责任

[中图分类号][HTK]G522.3

[文献标识码][HTK]A

[文章编号][HTK]2095-3712（2015）26-0015-03[ZW（N]

[基金项目]本文系南京晓庄学院校级课题“南京市乡村教师队伍可持续发展长效机制研究”（2015NXY22）的研究成果。

[作者简介]刘哈兰（1982—），女，江西吉安人，硕士，南京晓庄学院发展规划处助理研究员。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）明确提出，把促进公平作为国家基本教育政策。义务教育均衡化是实现教育公平的基本前提，而城乡义务教育失衡是教育均衡化改革过程中面临的最为突出的问题。当前，城市区域内义务教育均衡化在部分地区已着手推进，但城乡义务教育均衡化目标还远未实现。如何实现城乡义务教育的均衡化？义务教育资源如何合理均衡配置？如何使均衡化制度富有效率？这些问题仍然需要我们今后较长时期的深入探讨。

一、城乡义务教育均衡与政府责任[HT]

保障义务教育公平是政府对社会的基本责任，这是由义务教育是公共产品的特性所决定的。义务教育虽然具有排他性与竞争性，但其具有一定外部性，而且它是与人民的财产和发展紧密相关的产品，因此，它是典型的公共产品，理应由政府免费、公平提供。那么，在城乡义务教育的师资队伍、学校布局、校舍建设、课程建设等方面做出公平的安排，实现教育的机会均等，就成为了政府促进城乡义务教育公平的根本使命。

促进义务教育均衡发展，保证城乡学生都能享受到公平的教育机会，实现城乡义务教育的起点公平，让每一个学生都能获得平等的生存和发展的机会，需要依赖于政府制定有助于促进教育公平的政策，因为政策的本质就是对社会价值的权威性分配。义务教育是每一个公民的一项基本权利，也是一个国家所有成员生存和发展所要具备的基本前提条件。义务教育的性质决定了义务教育是针对所有社会成员所实施的一种基础教育，而且应当向所有国民平等提供。因此，虽然每一个学生存在自然、家庭的差异，但就义务教育的本性而言，政府有责任最大限度地减少这种差异，减少这种不平等，正如《纲要》所指出的，教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。

二、义务教育均衡化的制度缺憾[HT]

（一）财税体制与分级管理制度的双重夹击：导致资源不均衡

我国1994年进行了分税制改革，主要以中央和各省级政府之间“划分税种”为特征。分级财政体制建立了两套税收管理制度，将税种划分为中央税、地方税以及共享税。中央税主要从中央政府企业征收所得税，包括关税、消费税等；地方税主要从地方征收，包括地方企业所得税、营业税、农业税、个人所得税以及其他小项税种；共享税主要指中央与地方共享的增值税，其中中央75%，地方25%。根据以上税制要求，税源足、税基好的税种多数属于中央，而地方政府主要是散、碎、零的小税种，不仅总量少、征收困难，而且征收成本很高。除此以外，改革以来，省以下“分税制”体系没有完全到位，由于分配关系不明确，许多乡镇财政缺乏稳定的收入增长。尤其是在乡镇政府的“非规范收入”被取消后，乡镇财政逐步留下较大的资金缺口。但是按照《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985年）的意见，基础教育的政策是地方负责、分级管理，意味着县、乡镇和村需要分别支付“县办高中”“乡办初中”“村办小学”的办学经费，而城市政府负责拨款城市的办学经费。以上教育财政制度实施后，中央政府的财政预算内教育经费的绝大多数投向了高等教育。然而，由于县以下政府主要负责基础教育，由省到县的“地方”政府的教育投入偏向于管辖的大学、高等专业学校、中等专业学校和高中，很少惠及农村的义务教育。由此，乡镇一级政府成了农村义务教育资金的主要来源。义务教育经费主要由地方政府负担，使得各地区的经济发展与财政收支状况直接决定了义务教育的普及和发展情况。城市与乡村、不同区域之间的经济发展处于非均衡状态，致使发达地区与贫困地区基础教育资源极不平衡，直接导致了不同区域义务教育的非均衡发展。

（二）“重点学校制度”：导致区域学校的马太效应

新中国成立初期，国家面临教育资源缺乏和建设人才紧缺的不利局面。为了培养人才，我国选择了精英人才培养模式，即通过竞争筛选出一部分人接受较好的教育，省、市、区三级“重点学校制度”逐步形成。该制度对于重点学校教师的编制、工资及晋级制度等予以特殊的政策倾斜，重点学校在优秀生源、优秀师资的选择权、优质资源的配置权等方面享有优先权，一系列的措施有力保证了重点学校的优秀教师资源。因此，重点学校制度造成不同学校师资非均衡局面日趋严重。

如今，虽然重点学校政策已成为历史，但它的影响力远没有消失，甚至一度有愈演愈烈的趋势。那些曾经的“重点学校”在社会上仍然有较高的认可度，与普通学校相比，它们更容易获取资金，也有更强的积聚社会资源的能力。集中表现为地区内、区域内学校发展的“马太效应”：一方面，重点学校由于硬件设施好、师资力量强、生源好，因此教学质量较高，从而能进一步吸引更好的生源、更好的师资以及政府更多的投入，因此会越来越好；相反，非重点学校由于硬件设施差、师资力量弱、生源差，因此教学质量较差，从而导致难以吸引到好生源、好师资与更多投入，学校竞争力逐步下降。可见，“马太效应”导致非重点学校在与重点学校的竞争中越来越处于不利地位。

（三）不规范的财政转移支付制度：导致教育公平难以实现

为了改善不同区域义务教育财政的极度不平衡状况，我国实行义务教育财政转移支付制度，即上级政府给予下级政府财政补助，用于发展义务教育，目的是保证义务教育的有效供给，调动下级政府的财政积极性，达到“帕累托最优”，以体现全国性的教育公平。但我国当前的转移支付制度并不规范，难以实现义务教育的均衡发展。第一，制度结构不合理，调节效果甚微。以不同区域税收水平为基础的税收返还制度，导致富者更富，穷者更穷，维持了原有的利益格局，不仅没有均衡的作用，反而进一步拉大了差距。第二，专项转移支付虽然能为贫困地区雪中送炭，但多为一次性投入，量少面窄，不同区域间经常性经费差距难以缩小。此外，专项转移支付主要用于校舍、教学设施等一次性支出，几乎不涉及固定的人员经费。第三，管理与监督机制缺失，挪用、截留义务教育转移支付现象比比皆是。当前，教育经费由各级财政管理，由于财政预算体制与监督体制的不完善，不仅经常不能按规定比例拨发一般性转移支付，还经常挪用和挤占专项转移支付。

三、制度创新责任：政府在城乡义务教育均衡化中的责任回归[HT]

义务教育发展的不均衡本质上是制度性缺陷问题。因此，实现城乡义务教育的均衡化，必须实现政府的制度创新责任回归。

（一）构建城乡义务教育均衡的财政支付体系

实现财政资源的合理配置，是保障城乡义务教育均衡发展的首要条件。要实现义务教育资源在不同群体、不同区域之间的平等分配，让城乡的每一个学生都能享受到优质、公平的义务教育资源，必须夯实每一个区域、学校的义务教育财政资源。一是必须建立合理的财政支付体系，完善教育财政资源配置机制，实现财政资金向薄弱地区、薄弱学校倾斜，优化教育投入，合理配置教育资源。二是政府要重新定位各级政府教育投入的责任，明确各级政府的投入责任。建立健全教育预算机制，在实行各级政府共同分担的体制下，加大中央政府、省级政府对义务教育投入的比重，以保障最低限度的教育费用，扶持薄弱地区的义务教育，实现城乡义务教育的均衡发展。三是促进城市学校与农村学校、重点学校与薄弱学校教育投入的均衡分配，加大城市对农村、重点学校对薄弱学校的扶持，提升乡村学校的软硬件水平。

（二）健全义务教育财政转移支付制度

要有效地解决我国城乡义务教育失衡问题，义务教育财政转移支付制度是关键。一是通过制定法律，加大中央对落后地区的转移支付力度，把中央政府、省级政府向农村薄弱地区的义务教育转移支付比例确定下来，保障落后农村地区拥有充足的财政资金以促进义务教育的发展。二是建立健全专项转移支付制度，使之成为农村义务教育经费的稳定来源。加大农村义务教育专项转移支付规模，增加学校设施、教师引进、教师培训等软硬件支出，加大各级政府对专项转移支付的财力配套。三是

完善基层财政预算管理体制，构建旨在防止转移支付被挪用的义务教育转移支付监督机制。要尽快出台相应的教育财政法，严密监管义务教育专项拨款的分配、使用，确保农村义务教育得到可靠的财政投入保障。

（三）完善城乡强、弱学校之间“互动式”的教师交流制度

一方面，完善人才培养与流动的优化机制，促进人力资源合理配置。首先，促进优质师资队伍和校长等人才资源的合理流动。可实行县聘校用，促进特级教师、名教师、优秀教师在城乡学校间的合理流动，扶持薄弱学校的发展。其次，建立健全城乡学校间的骨干教师和校长的定期轮岗制度。最后，构建现代化的信息教育平台，实现城乡优秀教师资源共享。另一方面，设立薄弱地区教育专项津贴，激励优秀教师长期扎根农村、奉献农村。设立薄弱地区学校教师专项津贴，提高山区优秀教师的生活、工作待遇，建设一支能长期投身于农村义务教育的优秀教师队伍。

（四）建立“联动式”的教师轮岗进修制度

要加大对农村教师的培训力度，在保证正常教学秩序下，有序组织城乡学校间教师的轮岗进修，通过优秀教师的带动，快速提升薄弱农村的师资水平。同时，要建立相应的教师轮训激励政策。加大对教育轮训的考核、使用力度，对在轮训中取得好成绩的教师要给予表彰，并把他们放在学科带头人等重要岗位上去，激励教师积极参与轮训，通过轮训来提高教师的实践能力。建立定期培训制度，形成乡村教师培训进修的长效机制，不断提高教师的知识水平，增强乡村教师的可持续发展能力。

参考文献：

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