夯实基础,持续推进

“门前三包”责任制是指临路（街）所有的单位、门店、住户担负起一定范围的市容环境责任，承担一定的城市管理任务，是社会单位参与城市环境治理、提高城市治理水平的一项基础性工作。

一、北京市“门前三包”责任制起源及发展

北京市是“门前三包”的策源地。20世纪80年代初，为解决管理人员少与工作难度大的矛盾，前门街道把前门大街上的119个单位每7户编为一组，每组设1名监督员，共同管理大街的市容卫生和交通秩序，被称为“七户一岗”，可以看作是“门前三包”责任制的雏形。1982年2月，前门街道在“七户一岗”的基础上，又试行了以创造优美环境和优良秩序为目标的包卫生、包绿化、包秩序活动，责成沿街每个单位设一名监督员，负责落实“三包”工作，至此形成了前门大街的“门前三包”责任制。

1983年，北京市政府发布《关于在全市推行“门前三包”责任制，加强“脏乱差”治理的若干规定》，向全市推广崇文区经验，要求全市所有的机关、部队、企业、事业等单位及居民住户积极搞好“门前三包”。自此，“门前三包”工作在全市大规模地开展起来。

1985年，北京市政府在总结前一阶段工作经验的基础上，根据《北京市市容环境卫生管理规定》等有关法规，颁布了《北京市“门前三包”责任制管理办法》（京政发[1985]170号文件），通过行政规章，对“门前三包”工作予以了规范。

1999年，北京市政府在充分吸收各地好经验、好做法的基础上，修订并重新颁布了《北京市“门前三包”责任制管理办法》（以下简称《办法》），并在第三条明确规定包卫生、包绿化、包秩序的具体内容。

包卫生是指负责划定的责任区内环境整洁，清扫地面，清除痰迹、污物、废弃物和积水积雪，制止随地吐痰、乱扔乱倒废弃物和乱贴乱挂；包绿化是指在划定的责任区内按照园林管理部门的规划布置，种植并管护树木花草，维护绿化设施；包秩序是指在划定的责任区内不乱堆乱放杂物，不乱设摊点，不私搭乱建，不乱停车辆。近些年来，由于城市的快速发展和城市管理体制机制的变化，北京市“门前三包”呈现出了新的特点：一是由于城市规模不断扩大，流动人口大量增加，“门前三包”实施难度越来越大；二是政府对城市管理的投入不断增加，专业化管理范围和水平有了显著提升，“门前三包”责任制被逐渐淡化；三是在依法治国的大背景下，“门前三包”责任制引起了一些社会争议，被认为是政府单方面向社会转嫁城市管理责任；四是北京市推行城市管理综合执法。特别是城管执法部门和市政市容部门分立后，“门前三包”陷入“两不管”境地，在许多地方形同虚设；五是自2013年9月起，首都城市环境建设委员会办公室（2016年7月28日更名为首都城市环境建设管理委员会办公室）将“门前三包”责任制的贯彻落实及施行情况纳入“月检查”范畴，每月在每个区抽取两条街巷胡同、十家商铺进行检查。

二、北京市各区“门前三包”责任制施行现状

自2013年9月起，原首都环境建设办检查“门前三包”责任制的贯彻落实及施行情况，截止到2016年4月，全市共检查了5400多家商铺。检查发现，“门前三包”责任书签订工作已基本覆盖十六区的建成区，每个区都在研究适合本区区情、民情的“门前三包”管理办法，有的区将其制度化、规范化。通过调研发现，各区“门前三包”责任制的落实具体内容不同、形式不同、管理单位也不统一，各有各的特点。

西城区制定了《门前三包管理规范》，其中包含“门前三包”法律依据、整治范围、工作流程、工作要求，现已纳入西城区环境分类分级标准体系中。以“门前三包”《环境卫生责任区告知书》的签订工作为载体，区城管执法监察局、区城管监督指挥中心、各街道办事处为具体监督管理部门，负责落实“门前三包”工作。

海淀区制定了“關于进一步落实《北京市“门前三包”责任制管理办法》的意见”，明确职责、协调联动、逐级负责，组织各部门联合执法，开展“门前三包”评比，统一签订“门前三包”责任书和承诺书，要求沿街商户、单位设立一名“门前三包”值班员。

通州区制定了《通州区“门前三包”管理工作方案》，强化属地是“门前三包”管理的第一责任人的理念，切实落实好乡镇政府、街道办事处的属地管理责任、执法单位的监督处罚责任、“门前三包”单位的清扫维护责任和绿化、公用设施的清洁管护责任。区环境建设办统一制作了“门前三包责任公示牌”悬挂于“门前三包”单位的明显区域，重点治理店外经营、倚门售货、乱扔乱倒、乱停乱放、环境脏乱、违规广告牌匾等行为。

2012年，昌平区印发Ⅸ关于进一步做好“门前三包”责任制管理工作的意见》，2016年区爱卫会印发《关于迎接国家卫生区复审进一步落实“门前三包”管理责任制工作的通知》等文件，“门前三包”责任书由各镇政府、街道办事处与辖区各单位签订。在2012-2013年普签的前提下，2014年以来每年进行补签，落实“门前三包”责任制。

密云区从定内容、抓机制两方面着手，完善并建立“门前三包”长效管理机制，包括监管机制、考评机制和处罚机制，重点解决垃圾乱堆乱倒、车辆乱停乱放和广告牌匾乱竖乱挂等三类问题。

三、北京市“门前三包”责任制存在的问题

“门前三包”工作是城市管理的一项基础性工作，涉及面广、工作量大、难度高。梳理目前北京市“门前三包”责任制实施方面存在的问题，主要有以下几点：

（一）“门前三包”责任制内容跟不上现阶段城市管理要求

《办法》中提到的“清扫地面、清除痰迹、废弃物和种植并管护树木花草等”内容，目前皆由专业清扫保洁队伍和园林绿化专业队伍来完成。由于带有专业性作业性质，没有必要让沿街商户、单位把落实“门前三包”责任制当作一种负担。

（二）“门前三包”法律依据不够明确

由于《办法》没有明确制定“门前三包”的法律依据，导致一部分人认为“门前三包”只是一种行政合同，可以提起行政复议或行政诉讼。这是一种认识上的误区，需要明确“门前三包”是法定义务，不是行政摊派。

（三）部门职责分工不明确

“门前三包”责任制点多面广，涉及方方面面，需要理顺各部门关系，厘清责任，协同推进。

（四）宣传引导、奖惩措施不到位

“门前三包”责任制落实不到位的一个重要原因是：责任人承担了城市管理的责任，却没有在社会服务中得到直接的收益。权责不统一，势必引发一部分人的消极抵触心理。此外，《办法》中对宣传和奖惩措施没有过多提及。

四、北京市开展“门前三包”下一步工作建议

实践证明，城市管理工作千头万绪，仅仅依靠政府单方面的力量既治理不了更治理不好。“门前三包”在城市管理中有着不可替代的优势，必须依靠广大市民群众的积极参与。

（一）与时俱进，重新调整、规范“门前三包”责任内容

通过对2013年4月以来的首都环境建设月检查和市级问题台账数据分析：市容环境、秩序环境和设施环境台账数占比较多，这三类问题与道路两侧的商户紧密相关。主要表现在：店外经营、占道设摊、堆物堆料、私装地锁、乱停车辆、违规广告牌匾以及占道灯箱广告等问题。生态环境问题主要与水环境保洁作业单位有关。

通过总结前期环境建设检查工作，下一步将充实“门前三包”责任范围，督促各临街单位，提高自我管理意识。“门前三包”责任内容调整为：

1.“门前三包”责任区内的市容环境应当符合下列要求：商户自产垃圾去向明确，不随意丢弃、抛撒，实行垃圾分类，按规定时间、地点及方式投放；及时清扫保洁，按照规定扫雪铲冰；无暴露垃圾、无渣土、无污水污物；维护责任区内的市容环境清洁卫生。

2.“门前三包”责任区内设施环境应当符合下列要求：建（构）筑物及设施的外立面整洁、完好，立面及玻璃橱窗内外无张贴、涂写、刻画、悬挂等现象；店面招牌、夜景灯光等设施设置规范并保持整洁；责任区内无私搭乱建，无乱堆乱放，无乱贴乱挂，无沿街悬挂晾晒物品，无违规户外广告牌匾；不攀折树木、践踏草坪、破坏和损坏绿化设施等，维护责任区内的设施环境整洁完好。

3.“门前三包”责任区内秩序环境应当符合下列要求：商户无店外经营，无占道设摊，无倚门售货，无擅自设置占道灯箱、广告，无私装地锁，无乱停车辆，维护责任区内秩序环境良好有序。

4.责任人对在“门前三包”责任区内发生的损害、破坏城市环境的行为有权予以劝阻、制止并要求城市管理综合执法部门查处。

（二）认真流理，进一步明确相关部门职责分工

北京市城市管理委员会负责指导、协调、监督全市的“门前三包”工作，制定“门前三包”责任制有关管理规定和标准；各区城市管理部门负责本辖区内“门前三包”责任制实施，建立“门前三包”综合指导协调机制，推进“门前三包”责任制工作落实；街道办事处（乡、镇人民政府）负责“门前三包”的日常指导和管理，明确“门前三包”责任区范围，负责组织与责任人签订“门前三包”责任书、宣传教育和监督检查等。城市管理综合执法部门负责对辖区内“门前三包”责任工作进行监督执法，对违反“门前三包”责任制管理的行为进行行政处罚；工商、交通、公安、水务、商务、旅游、环保、园林绿化等相关部门，按照各自的职责做好“门前三包”责任制的相关管理工作。

（三）落实责任，形成考核评价机制

首都环境建设管理办将“门前三包”工作纳入环境建设考核评价范围，建立市、区两级考核机制，最大限度调动相关单位工作的积极性。

（四）加强宣传引导，建立相应奖励机制

各区城市管理部门、街道办事处（乡、镇人民政府）通过多种形式，组织做好“门前三包”工作宣传；借助市、区两级环境建设志愿者队伍，深入街道、社区发动群众，参与履行“门前三包”责任的相关义务。首都环境建设管理办将“门前三包”成绩突出的沿街商户纳入环境建设样板单位和先进个人评选范围，探索将检查考评结果与环境建设“以奖促治”相结合，推进城市环境社会治理，营造全民参与、齐抓共管的良好氛围。

从城市管理走向城市治理是现代城市发展的内在要求和必然趋势。“门前三包”责任制是政府、企业、社会组织、市民群众等多元主体参与城市治理的有效形式；把“門前三包”工作纳入经常化、制度化和法制化的轨道，广泛发动市民参与环境建设活动，进一步增强市民的环境建设意识和自觉行动，使“门前三包”责任制落地生根，成为社会共识和行为规范，推动首都环境建设再上新台阶。

链接

1.上海、南京“门前三包”开展的情况

2014年12月5日，上海市政府发布《上海市市容环境卫生责任区管理办法》，自2015年5月1日起施行。按照相关规定，责任人的责任确定为：保持市容整洁，无乱设摊、乱搭建、乱张贴、乱涂写、乱刻画、乱吊挂、乱堆放的行为；保持环境卫生整洁，无暴露垃圾、粪便、污水，无污迹，无渣土，无蚊蝇孳生地；按照规定设置环境卫生设施，并保持其整洁、完好。责任人除了应当履行规定的义务外，在责任区内还应当履行：及时清除影响通行的积雪残冰；按照规定投放生活垃圾；不擅自超出门窗和外墙经营。

2015年3月16日，南京市政府印发《南京市门前三包管理办法》，自2015年5月1日起施行。新的“门前三包”责任主体涵盖面更为广泛，涉及城市管理中的居民小区、水域岸线、商场超市、机关团体、风景名胜等9类区域。对“门前三包”的具体内容，南京市也作了新的定义，规定“门前三包”责任区内应当符合三个方面要求：环境卫生整洁、立面美观、秩序井然。此外，南京市将“门前三包”责任制纳入城市网格化治理，组织专职执勤人员，实行日巡制度，加强“门前三包”的指导、监督和管理。

2.美国“门前三包”的做法

屋主责任理念是“门前三包”在西方国家的表现形式，也是西方国家的法制传统。房屋设施所有权人对房屋土地周边一定范围承担安全责任，对其他人因房屋设施周边道路原因发生的人身财产伤害承扭侵权责任。如美国弗吉尼亚州阿灵顿县明确规定：剪草、草坪维护是业主的责任。对于扫雪，美国通行的做法是：街道和高速路积雪归政府管理，人行道积雪归业主管理。纽约市规定：雪停后4小时内，房屋主人或商家必须把门前的积雪清扫干净，而且不许将积雪推到人行道外，也不能堆在消防栓上方，如果路面结冰，应该在冰冻路面上撒盐，不遵守这些规定，房主或商家将视情况罚款100至350美元并面，临10天监禁，屡犯者将被加重处罚，如有路人在雪地滑倒跌伤，负责该区域扫雪的单位或个人还有可能被告上法庭。每当冬季因暴风雪宣布城市进入紧急状态时，纽约市长和环卫局局长都会再三向市民强调雪后清扫人行道的相关法规，媒体也会发挥作用，提醒市民关于清扫门前积雪的法规。

（责任编辑：李静敏）