摘要：通过采用历史考察的方法对先行工业化国家在不同的历史时期，通过不同的模式，经历三个不同的发展阶段，先后实现了工业化的过程进行分析。指出工业化的每一个发展阶段，生产力领域的重大变革都对作为上层建筑的政府提出了改革和发展的要求。先行工业化国家正是适应工业化发展的内在需求，不断调整政府行为，推动了工业化快速发展。现阶段中国走中国特色新型工业化道路，必须结合工业化的阶段性特征和国内条件、国际背景，转变政府职能，提高政府能力，建立公共服务型有效政府。
关键词：工业化阶段；先行工业化国家；政府行为
中图分类号：F276.3 文献标识码：A 文章编号：1000-2731(2008)06-0114-05
先行工业化国家在不同的历史时期、不同的历史条件下先后实现了工业化，各国政府在工业化中的表现各不相同。按照政府和市场在工业化中所起的作用不同将工业化模式划分为英美模式、德国模式、日本模式。经济学家研究先行工业化国家政府行为一直也存在着激烈的政府与市场之争。基于在此问题上的不同立场，经济学派被划分为经济自由主义和政府干预主义两大派别。从亚当·斯密(Adam Smith)创立西方经济学以来，经济学的发展成为经济自由主义与政府干预主义此消彼长的过程。当发展经济学产生后，在研究发展中国家工业化道路时同样无法回避政府与市场之争。发展中国家为了尽快赶超发达国家的经济水平，往往采取“压缩推进式”模式。这种模式需要政府通过宏观调控及制定产业政策等加速工业化进程。但是：这也相应地带来了一系列其他问题。因此，工业化进程的政府行为一直是一个争议很大的问题。本文将从工业化各阶段经济发展状况、经济学中的政府行为理论与各国政府行为实践的历史考察中，寻找其内在的相互作用机制和规律，为中国特色新型工业化目标的顺利实现提供有益的经验和教训。
一、先行工业化国家工业化进程的阶段划分
工业化是一个过程，可以划分为不同的阶段，比如霍夫曼(Waltber Hoffman)的工业化阶段理论、钱纳里(H.Chenery)的工业化一结构转变理论和联合国工业发展组织提出的工业发展标准都将工业化过程划分为三个阶段。
先行工业化国家的经济史也验证了工业化的阶段性特征：18世纪70年代从英国开始的工业革命，表现为以纺织、面粉为主要支柱产业的轻工业的崛起，经济增长主要靠轻工业维持；19世纪70年代以后，由于内燃机的发明、石油的使用、炼钢技术的不断改进，汽车工业、钢铁工业、石油化工产业发展起来，呈现出重工业化的明显特征，重工业成为经济增长的主要支柱；从20世纪70年代开始，一场新的科学技术革命推动了世界经济的发展，信息技术、新材料、新能源等高新技术产业迅速发展成为新的支柱产业。
工业化的不同阶段对应着不同的社会形态。工业化开始于农业社会向工业社会转型时期，结束于工业社会向信息社会转型时期，经历了两次社会转型三个阶段的发展。200多年前的工业革命使先行工业化国家从农业社会向工业社会转变。行政生态学理论认为，所有社会在一定点上都要从农业社会向工业社会转变。农业向工业社会的转型时期兼有农业社会和工业社会的特征。工业革命结束后，各国进入工业社会的相对稳定发展时期。直到工业危机和新科技革命的出现，人类社会又进入社会转型时期，从工业社会向信息社会转型。综合以上工业化阶段划分的思路，本文将先行工业化国家工业化进程①划分为三个阶段：第一阶段是农业社会向工业社会转型时期，即工业革命时期。第二阶段是工业社会时期，先行工业化国家经过工业革命后的相对稳定发展阶段。第三个阶段是工业社会向信息社会过渡转型时期，即资源和环境约束条件下，信息技术革命背景下的新工业化阶段。
二、先行工业化国家政府行为的历史考察
(一)工业革命时期
工业革命最早开始于18世纪中叶的英国。之后，德国、美国等也在19世纪后期完成了工业革命。各国的工业革命都是从纺织业等轻工业开始的。轻工业资本周转较快，可以用较少的投资，获得较多的利润。在英国工业革命之前，由于资本积累不足和市场机制不发达，借助于政府权力帮助其发育成长成为新兴资产阶级的共同愿望。重商主义恰好反映了这一愿望。随着工业革命的发展，市场机制趋于成熟，封建专制主义国家的干预逐步成为市场发挥作用的障碍，因而以亚当·斯密为代表的自由主义应运而生。他认为政府只需要提供法律和秩序的最低限度的职能，而市场经济制度将在“看不见的手”的指引下，经由每个人追求私利的努力而最终达到富国裕民的目标。虽然当时一些经济学家提出了政府干预经济的主张，但是，亚当·斯密的经济自由主义对工业革命的影响非常深远，其代表作《国富论》被誉为“工业革命的圣经”。
尽管先行工业化国家在不同的时期完成了工业革命，各国的经济模式也不尽相同，但是政府行为仍然具有一定的共性，表现在以下几个方面：
1．采取适应本国工业发展的贸易政策先行工业化国家在工业革命的初期，对内实行自由贸易制度，培育国内市场；对外却实行贸易保护政策。英国虽然理论上倡导亚当·斯密的自由主义，但是政府和议会实际上依然继续维持重商主义的贸易保护主义政策。美国建国初多次颁布了保护性关税法案，不断提高关税水平。德国政府在李斯特(FriedriehList)思想影响下，执行的也是贸易保护主义政策。当先行工业化国家获得了工业领先地位和持续的经济增长，才先后转而开始采取自由贸易政策。
2．提供基础设施和公共服务 由于交通基础设施的落后，不能适应工业发展之急需，政府采取各种措施修建公路和铁路。比如英国政府用征收通行税来设立信托公司，由这种实体组织建筑各地段的铁路；美国联邦政府对早期修筑铁路的援助先是降低进口路轨的关税，以后陆续采用了直接财政援助、贷款、提供银行信贷担保和无偿批拨土地等形式；日本政府投资修筑铁路，成立了半官半民的航运公司，还开通了电报网和邮政网，发展近代电讯事业。
3．重视教育与科技发展首先，鼓励科技进步，建立发明专利制度。1624年，英国《垄断法》的颁布标志着近代专利保护制度的建立。美国国会1790年通过了首部专利法，并成立了专利局。其次，把科学技术视为强国之本，大力扶持科学研究。德国统一后，由政府建立起一套科学研究体系，政府对科研实行领导和监督，下达科研任务，并由政府发给科研人员薪俸。在美国，政府为技术革新者提供奖金和补助金。最后，重视教育，培养科技人才，提高劳动者素质。俾斯麦政府加强对教育的控制，颁布了一系列帝国教育法令，完成了近代教育革命，实行强迫义务教育制。服兵役和受教育被视为公民的两项基本义务。这使整个德意志民族的文化素养大为改善。教育改革也是日本工业革命的根本保证条件之
一。明治政府制定了面对全体国民进行义务教育的日本近代教育制度，在普及小学教育同时，还建立大学和专科学校。
4．建立宪政政府，改革文官制度英国的“光荣革命”、德国的统一战争、美国的独立革命、日本的明治维新使各国都建立起强大的政府，特别是三权分立的宪政体制为工业革命提供了产权保护的关键性基础。而工业化的发展进一步要求建立高效廉洁的政府。英国1854年通过了《诺斯科特·屈维廉报告》，美国1883年通过了《彭德尔顿法》，先后建立现代文官制度。现代文官制度保证了在两党或多党竞争的政党政治条件下政府行政管理工作的连续性，通过吸引和选拔优秀人才进入政府管理领域，提高了行政效率，适应了农业社会向工业社会的转变。
(二)工业化成熟阶段
先行工业化国家经过工业革命基本完成了手工业向大机器工业的过渡，一些重工业部门如电力、石油、化学等工业迅速出现和发展，重工业逐渐代替了轻工业的主导地位，进入到重化工业阶段。资本主义发展到垄断阶段，垄断取代了自由竞争成为全部经济生活的主要现象。到了19世纪下半叶，经济危机的威胁来临，并且周期性爆发，完全依靠市场实现资源最优配置的理论遭到置疑。1936年，凯恩斯(John Maynard Keynes)发表了他的代表作《就业、利息和货币通论》，提出了政府干预经济的一系列政策主张，这在经济思想史上被称为“凯恩斯革命”。
凯恩斯主义的国家干预理论成为当时的主流经济思想，并成为各国制定经济政策的主要理论依据。进入工业社会后，各国政府为了纠正和解决市场失灵问题，政府职能范围不断扩大，最终出现了全能政府。政府从宏观、中观到微观对经济进行全面干预，并不断完善与工业社会相适应的政府管理体制：
1．运用财政政策和货币政策全面干预在被称作凯恩斯主义的典型实验场的美国，从罗斯福新政开始，美国政府运用财政政策和货币政策对经济生活加以全面干预，取得了积极的效果。当经济出现萧条时，政府通过扩大开支、减税和降低银行利率等方式来刺激需求，促进经济繁荣，而经济过度膨胀时，则以减少政府开支、增税和提高利率等措施以防止过热。
2．积极推进“国有化”运动 英国、德国、日本等在战后通过直接投资兴办、购买或没收以及国家持股参与等形式建立国有企业，形成了各个国家规模大小不等、管理方式各异的国有经济体系。1972年，国有企业占本国全部资产总额的比重，英国为29％，联邦德国为30％。日本到20世纪80年代初也达到35％左右。
3．制定产业政策，推动产业发展产业政策是日本政府主导型市场经济的重要内容。日本的产业政策是根据社会经济发展的需要来制定的。当日本完成工业革命，进入经济高速增长时期，对工业部门实施重工业化和化学工业化，实现产业结构向高层次的转变。美国虽然没有明确的产业政策，但是政府会根据不同时期经济发展状况，有目的地调整部门结构，促进产业结构升级。进入工业社会后，由于工业企业规模不断扩大，垄断成为盛极一时的经济现象，经济发展失去活力，各国纷纷制定产业组织政策。1890年美国制定了世界上第一部反垄断法《谢尔曼法》。而日本既注意培育大型企业，又对中小企业采取扶植政策，以保证市场竞争能力。
4．强化微观规制，直接干预经济规制是指政府对私人经济活动所进行的某种直接、行政性的规定和限制。1929年的经济危机给先行工业化国家带来了巨大冲击。对具有自然垄断特征的公用事业部门加强规制是罗斯福新政的重要内容。此后，先行工业化国家都普遍强化了政府规制。
5．建立一套“从摇篮到坟墓”的社会保障制度
20世纪40年代末英国颁布了《教育法》、《家庭补助金法》、《国民保险法》、《工伤福利法》、《医疗保险法》，并宣布为福利国家。1935年的《社会保障法》奠定了现代美国社会福利保障制度的基石。战后美国又通过了《就业法》、《国防教育法》、《医疗保障法》等一系列福利法案，扩大了社会福利保障的范围和对象。
6．建立起完善的官僚体制，形成了与工业社会相适应的公共行政模式工业社会的公共行政模式是建立在政治一行政二分法、功绩制和官僚制理论基础之上的。这种以等级制、制度化、职业化、非人格化、稳定性等为特征的行政模式与工业社会的经济发展水平以及相对稳定的社会结构相匹配，极大地推动了先行工业化国家的工业化进程。
(三)新工业化时期
20世纪70年代，当面临工业文明发展中所形成的资源匮乏、环境污染等危机与困境时，全球范围内开始兴起一场新科技革命和新产业革命。这是一场突破工业化危机的新文明革命即新工业革命。新工业化是在新科技革命条件下，应对工业危机所采取的新产业革命措施。在工业危机出现的同时，先行工业化国家经济也陷入了停滞与高通货膨胀的“滞胀”之中，凯恩斯主义的宏观需求理论失效，新经济自由主义重新兴起，其中以货币主义、理性预期主义和供给经济学派为主要代表。它们虽然各具特色，但都以解决“滞胀”问题为目标，倡导新型的企业自由经营，减少政府干预，让市场机制发挥自动调节作用。20世纪70年代以后，先行工业化国家不断调整政府政策并变革传统的政府管理模式以适应向新社会形态转型的需要：
1．实行新自由主义经济政策首先，抑制货币发行和流通，压缩公共开支，消减税收，控制通货膨胀。其次，推行企业民营化，发挥自由市场机制的活力。最后，改革社会保障制度，削减社会保障项目。
2．制定产业技术政策，推动高新技术发展产业技术政策是这一时期的主要方式。自20世纪80年代中期开始，美国政府对先进制造技术在整个国家的发展应用进行统筹规划和管理，推出了“先进制造技术计划”、“敏捷制造技术计划”等，把制造业信息化技术列入“影响美国安全和经济繁荣”的22项技术之一加以研究开发。日本也不断调整产业政策，发展应用技术和高科技。日本政府在1970年的“70年代展望”中已经提出，产业结构要从资本密集的重化工业转向知识密集程度高的加工装配业；在1975年《产业结构展望》中又强调了尖端技术开发政策，加强对半导体、集成电路、电子计算机等产业的扶持，鼓励技术引进和研究；80年代的日本产业结构审议会在《八十年代通商产业政策构想》中把发展独创性的科学技术提到国家经济发展战略的高度。
3．制定能源政策，扩大环境保护和资源保护措施由于工业能源结构的变化，居民消费方式的变化以及能源消费上的严重浪费，各国出现了能源危机。为了解决能源短缺，各国政府制定了能源政策。如美国卡特政府采取了开源节流的能源政策，鼓励使用替代性能源和征收石油暴利税等。为了解决工业化过程中出现的日益严重的环境问题，又通过立法逐步治理水污染、大气污染、固体废弃物污染和生态资源破坏等。各国还采取各种形式积极发展循环
经济。日本建立了世界上最为完善的循环经济法体系；德国通过发展生态工业园区带动循环经济发展；美国政府在联邦、州和地方各层次上实施推进循环经济的计划，引导公众和企业致力于发展循环经济。
4．重塑政府以适应新工业化发展正如奥斯本(David Osborne)、盖布勒(Ted Gaebler)在《改革政府》一书中所说：工业时代发展起来的官僚体制机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。20世纪70年代末80年代初以来，为迎接全球化、信息化和知识时代的来临以及摆脱财政困境，提高国际竞争力和政府效率，西方掀起了一场“重塑政府”的“新公共管理运动”，主要内容包括：政府职能优化、公共服务市场化、分权、引入现代管理技术、机构重构等。
三、结论
工业化发展的不同时期，经济学关于政府行为的理论不断发展，并以此指导各国政府不断调整其行为以适应工业化各个阶段的不同要求。中国特色新型工业化道路既要解决传统工业化的弊端，又要迎接新技术革命的挑战，同时面临两次社会转型，实质上压缩了先行工业化国家的工业化过程。因此，研究先行工业化国家工业化整个过程中的政府行为，对于我国走中国特色新型工业化道路，转变经济发展方式，具有重要借鉴意义。
第一，保持政府行为与工业化水平动态平衡发展。从工业革命开始至今，经济主导形态从劳动密集型到资本密集型再到知识密集型的变化，社会形态也经历了农业社会向工业社会转型时期到工业社会再到工业社会向信息社会的转型时期，这实际上也大体产生和对应了西方经济学从自由主义到凯恩斯主义再到新自由主义的历程，而政府管理体制也经历了建立、成熟到重塑三个阶段的发展。政府行为只有满足了工业化发展不同阶段的需求才能推动工业化进程。党的十六大以来，虽然我国工业经济快速发展，但是，总体上离完成工业化还有相当长的一段路要走。目前我国尚处于传统农业社会向现代工业社会的转型时期。在此阶段，政府应该积极培育市场体系，建立和完善与工业社会相适应的政府职能分工明确的行政机构和科学高效的政府管理体制，走出传统行政的异质性、重叠性和形式主义困境，从根本上消除束缚生产力发展的体制性障碍。
第二，后发国家工业化中的政府行为具有特殊性。先行工业化国家的政府行为适应工业化发展呈现出阶段性特点；但是，就某一个阶段而言，由于各国工业化的时间差别和社会历史条件的差别，各国政府行为模式又各有自身的特点，特别是一些赶超型国家往往采取一些独特的方式实现经济腾飞。中国特色新型工业化道路的特殊性表现在：一是中国属于后发国家，通过新型工业化实现跨越式发展；二是改变传统经济增长模式，解决传统工业化弊病的工业化道路；三是工业化的同时又面临着信息化的机遇与挑战；四是中国处于计划经济向市场经济转型期的工业化。因此，走中国特色新型工业化道路要求我们不能完全照搬先行工业化国家的经验，必须根据自身的现实条件和外在的环境，大力推进产业结构升级，建设国家创新体系，推行科教兴国战略和可持续发展战略，并充分利用信息化的成果推动政府转型，建立电子政府，提高政府效率。
第三，经济理论与政府政策行为具有不一致性。工业化的每个阶段都有一种经济理论成为主流思想。当某一种经济思想成为主流思想是因为它适应了当时工业化的发展，能够解决经济领域的内在矛盾。但是，这种思想是否真正贯彻到政府政策中，却是一个各利益相关方的博弈结果。即实际政府的政策与经济学家提出的最优政策并不一致，因为实际的政策是利益冲突的社会成员通过政治活动或公共选择的结果。阿维纳什·迪克西特(Avinask K.Dix-it)就指出，许多国家的贸易政策与经济学家所提出的建议相差很远。如果不将政治纳入分析之中，是很理解的。中国走新型工业化道路，转变经济增长方式，势必触及各方利益。虽然对于走新型工业化道路，理论上可以达成一致，但是由于各利益相关方利益博弈行为，最终可能导致政府行为扭曲。因此，加强制度建设，建立法治政府，为各利益方设立规则，合理处理利益关系，才能确保新型工业化道路的实现。
第四，完善政府的公共服务职能。在工业化进程中，政府行为既具有主体性又具有客体性。从政府在工业化进程中所发挥作用的角度看，比如通过加大基础设施建设、重视教育科技，引导产业发展等等方式推动工业化发展，政府行为具有主体性的明显特征。
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