石油资源可持续利用税费政策改革

[提要] 税收政策作为一种重要的调控手段，在促进石油资源的可持续利用方面，应该能够发挥积极的作用。然而涉及石油资源的许多税收政策尚不完善，影响了这一作用的发挥。本文论述石油资源税费政策改革的总体思路，借鉴发达国家的经验，对各个税种从税率、税收优惠政策等方面，提出改革建议。

关键词：石油资源；可持续利用；税费政策；资源耗竭补偿

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2014年8月19日

我国作为一个石油消费大国，石油供需的矛盾日益突出，对外依存度不断增加，为了保障经济的可持续发展，有必要加强对石油资源的管理和利用。税收政策作为一种重要的调控手段，在促进石油资源开发、引导节能消费、鼓励替代能源研究等方面，应该能够发挥积极的作用。然而，我国涉及石油资源的许多税收政策还不完善，制度的设计和管理都存在明显的缺陷，因此有必要借鉴发达国家经验，改革我国现行的石油税费政策。

一、改革总体思路

（一）建立石油行业管理体系。对于石油资源的管理，发达国家都有一套详尽的法律制度，而我国却分散在不同的管理制度中，因此有必要建立专属于石油资源的管理体系，可以效仿发达国家，制定本国的《石油法》，将石油资源的管理体制、税费制度、能源政策等以法律的形式确定下来。只有规范的石油资源税费体系可以确保税款的足额征纳，保证税款的合理使用，才能促进石油行业的健康发展。

（二）更为灵活的税费政策。由于石油行业的特殊性，设计税费制度时既要考虑一般税制的要求，又要体现其特殊之处。要从石油资源的特性出发，根据石油资源开采的区域性、阶段性特点，针对不同质量、不同阶段的石油开采制定不同的税费政策，灵活的石油资源税费政策还要求对石油价格的变化及时做出反应，使国家能够获取相应的利益，同时，在政策设计上要兼顾效率与公平。对于耗油大、浪费严重的企业可以征收较高的税率，以遏制石油资源利用中的不合理现象；对于使用节能设备、开发替代能源的企业适用优惠税率，以鼓励资源节约和替代能源的开发。

（三）建立资源耗竭补贴制度。在设计石油税费政策时，国外有许多都考虑了石油资源耗竭补贴制度，我国在这方面做得还不够，对于促进边际油田的开发、加强替代能源的研究等，都没有行之有效的政策。可以考虑借鉴国外经验，建立资源耗竭补贴制度，完善相关的政策，以此来加强对新石油资源的勘探开发和替代能源的研究开发的资金支持力度，达到促进石油资源可持续利用的目的。

二、相关税种改革建议

（一）增值税改革建议。石油资源开采需要大量的资金投入，并且具有风险性，应该有政策上的支持，但我国石油企业增值税税率却与其他企业相同，缺少鼓励石油企业发展的优惠政策。因此，可以考虑适度降低石油企业增值税税率，减轻石油企业的税收负担，促使石油企业将更多的资金投入到石油资源的开发中，增加石油产量，满足国内日益增长的需求。对于生产节能产品和设备的企业，通过增值税税收优惠促使其扩大生产，提高市场占有率。

（二）消费税改革建议。改革价内税为价外税。价外税改革可以减轻石油企业的税负，更好地与国际接轨。石油企业可以使用减免获取的税金投入勘探开发，促进石油产业的发展。此外，价外税制度可以使消费者明晰自己缴纳的税费，对于石油的使用状况有更为清晰的了解，促使消费者在使用石油资源时注意节约。因此，适当提高消费税税额可以杜绝浪费，有助于提高石油资源的使用效率，缓解对环境的压力，促进生态环境的保护，同时还能起到延缓石油资源消耗、延长石油资源相对使用时间、促进石油资源的可持续利用等作用。

（三）资源税费改革建议

1、合并税、费、金。现行的资源税、矿产资源补偿费、矿区使用费以及石油特别收益金类似于国外的权利金性质，过于分散的名目对于国家而言，不利于统一管理和税款的入库，对于企业而言，容易被人利用漏洞征收不合理的费用。因此，可以考虑将矿产资源补偿费、矿区使用费和资源税合并征收，相应的法律也应进一步完善，使国家能够切实地使用资源税费来管理、调控资源的使用，并且能够将征收的税费合理地安排，用于资源的补偿、替代资源的开发等。

2、提高资源税征收率。在综合考虑世界其他国家的征收水平以及我国石油资源的实际情况下，提高资源税征收率，将从量计征改为从价计征，这样才能使国家作为资源的所有者享有油价高涨带来的超额利润，也可以减少油价下跌给企业带来的损失。从价计征的征收率具有灵活性，充分反映了市场的供求状况，对于高油价带来的高收益进行调节，促进公平，同时，可以提高石油资源的开采和使用效率，减少各个环节的损耗和浪费，有利于对石油资源的保护。

3、实行差别税率。不同油田生产的石油资源质量不尽相同，但是目前的资源税税率差别较小，不足以充分体现资源的差异。因此，在综合考虑石油资源的地理位置、油田企业的开采技术等方面的基础上，对石油资源进行更为细致的分级，不同等级适用不同的征收率。差别税率可以促进劣等石油资源的保护和利用，减少企业采富弃贫的行为，保证级差收益的实现。

4、改革资源补偿费分成。目前，石油资源补偿费的分成比例，中央与省为5∶5，中央与自治区为4∶6，由于地方所占比例并不高，影响了地方对资源补偿费征收的积极性，也可能造成地方的短期行为，为了获取利益盲目开采。因此，可以适当提高地方在资源补偿费分成中所占的比重，将其作为开采资源的补偿，交由地方统一规划管理，地方政府可以用此加强对石油资源的勘探开发，促进对矿产资源和环境的保护。

5、适时降低或取消石油特别收益金。发达国家征收石油暴利税大多是在开放石油价格之后，并且实施的时间也极为有限，这是因为暴利税会在一定程度上影响石油企业对新油田的勘探开发。为了保证我国的石油供给，积极勘探开发新油田具有重要的意义，而新油田的开发是一个长期的过程，需要大量的资金投入。我国征收的石油特别收益金数额较大，导致石油企业利润下降，影响石油企业勘探开发新油田的积极性。因此，可以参考部分发达国家的做法，降低费率或者选择适当的时机取消石油特别收益金。

（四）所得税改革建议

1、实行差别的所得税税率。就石油企业而言，不再采用单一的石油所得税税率，而是根据开发阶段的差异，采取差别的所得税税率。对于处在衰减期的油田，可以实行低于25%的所得税税率，减轻石油企业的负担，促使其继续开采。对于边际油田或者稠油、低渗透油等石油资源，由于开发成本较高且难以获得相应收益，因此可以采取降低税率或者免税的政策来鼓励企业开发，调动石油企业的开发积极性。对于开发替代资源的企业，可以实施较低的所得税率或者在一定期限内予以免征，比如采用和高新企业一样15%的税率，来降低企业的税负，使企业可以有更多的资金投入到替代资源的开发，此举将有助于提高企业开发替代资源的积极性，开发出更环保、利用成本更低的石油替代资源，减少对石油资源的过度依赖，同时减轻对环境的压力。

2、扩大税前扣除项目。勘探费用在石油企业的费用中所占比重很大，税前全额扣除或者加计扣除对于石油企业降低税负、加大勘探投入都有着积极的意义。对于石油企业，用于勘探开发的固定资产可以采用加速折旧法，可以使石油企业当前的应纳税所得额减少，可以用减少的税金继续投入到石油资源的勘探开发中，从长远来看，将有利于石油企业更新技术手段，提高劳动生产率。对开发替代资源的专用设备和科研投资等实行加计扣除，用更多的资金投入到替代资源的研究中，可以充分调动企业的积极性。对使用节能产品的企业，可以允许其抵扣节能产品的购进价款等，以此鼓励企业使用节能产品，倡导节能技术和设备的推广应用，提高石油资源的利用效率。

3、投资税收抵免。从事石油勘探和开发的企业可以将投资资金的一定比例用于抵免税收，被抵免的资金可用于投资，促进企业改进技术，加强勘探和开发。在促进替代资源方面，可以借鉴发达国家经验，对企业购置并在生产产品过程中实际使用的可再生能源专用设备，其设备投资额的10%可从企业当年的应纳所得税额中抵免，当年不足以抵免的，可在以后5年内逐年延续抵免。对于节能产品投资，进行税收抵免能够起到鼓励企业使用节能产品，引导能源节约的目的。

三、建立资源耗竭补偿制度

借鉴发达国家的经验，可以在我国建立资源耗竭补贴制度。资源的耗竭补贴主要是针对不可再生资源，由于不可再生资源矿产具有耗竭性，所以可由作为矿产资源的所有者的政府通过对采矿人征收一定数量的费用，用于矿产资源勘探以及开发出新的技术以寻找新的替代资源，从而实现对矿产资源因开采而耗竭的补偿。目前，国际上较为通行的做法是税前扣除资源的折耗，实质上是对石油公司所交税款的优惠，这部分优惠可以被石油公司用于加大对石油资源的勘探。耗竭补偿的征收应该有一个合理的范围，不能过高或者过低，过高会抑制当前对资源的需要，过低则会危害后代人对资源的利用。

主要参考文献：

[1]李静，王琳.我国石油税费体系改革的分析与设计.现代商业，2010.33.

[2]何巍.国外石油税费制度研究及借鉴.商业时代，2009.22.

[3]张亚明.地租理论与我国现行资源税研究.重庆科技学院学报，2009.5.