食品安全监管中的政府角色

食品安全问题涉及人身健康和社会稳定，它的产生有着道德、法律和体制等多方面原因，其中重要原因就是政府监管存在监管缺失和监管漏洞。食品安全所具有的显著外部性、市场失灵以及法制的不完备，决定了政府必须承担应有的监管与治理职责。政府在食品安全监管中应该承担什么责任以及如何承担，是食品安全监管问题研究的一个根本性问题。

一、政府监管缺失是食品安全的最大隐患

目前，国内食品安全监管链条长，涉及范围广，由此造成的问题就是在监管过程中容易造成监管的真空，责任认定的模糊以及由此而来的责任推脱等，使监管工作大打折扣。同时，在实际工作过程中，由于相关体制机制的不健全，很多监管措施无法到位，监管责任难以落实，造成许多方面虽有监管但形同虚设的现象，再加之部分监管人员责任意识淡薄乃至贪污腐败，使政府的监管工作让社会失去信任，质疑之声不断。近几年来食品药品安全问题频发，它的产生有着道德、法律和体制等多方面的原因，其中重要原因就是政府监管存在监管缺失和监管漏洞，主要表现有如下方面。

1、政府监管体制的缺失

我国目前食品安全管理体制是由农业、质监、食品、卫生、工商和商业等多个政府部门“分段监管”，由于行政部门条块分割，职能难以协调，在所谓的“联合执法”过程中，很难做到环环相扣，紧密配合，因此而造成了巨大的监管漏洞。如“瘦肉精”包括盐酸克仑特罗、莱克多巴胺、沙丁胺醇和硫酸特布他林等7种肾上腺类神经兴奋剂化学药物，这些药物的生产许可、监管分别属于卫生和质监部门，销售流通监管属于工商管理部门，用于畜牧业生产监管属于农业部门，加工、销售肉类食品监管属于食品药品监督管理部门，这么多政府部门没有哪一家能够完全履行食品安全监管的责任，有的属于相互交叉共同管理。监管体制不顺，导致负有监管责任的政府部门遇到食品安全事件往往是推诿责任、互相扯皮。在食品安全方面担负重要职责的食品药品监督管理力量薄弱，不能实施食品从生产到销售的全程监管，赋予的权力只是一般的执法罚款权，根本无力肩负食品安全的重大监管责任。

2、政府监管手段的缺失

食品品种繁多复杂，许多有害成份检测标准陈旧，技术手段落后，检测结果不准确，检测成本费用大。由于经费、成本原因，监管部门不作为，生产农户和企业不主动检测，使大量有毒食品流入市场。有些地方畜牧部门对生猪安全检测流于形式，只要花钱就是病死猪也能盖上合格检验章。法律法规在这些人眼中视同儿戏，完全没有约束作用。如用工业酒精勾兑毒酒，用农药敌敌畏充当假酒中的醇香剂，以及禁而不绝的地沟油、皮革奶、毒胶囊等，都是因政府监管不到位、监管措施滞后而造成食品安全事故。

3、政府监管过程的缺失

食品生产、消费是一个周期性较长的过程，往往食品安全事件发生后，监管才被提上政府的议事日程，平时的事前监管常常不到位，事后监管也是开展一些运动式执法，只求“见效”快，不管“疗效”长。由于一时“突击”，就难保更多时候不留下巨大的监管“真空”。例如，不法商家为使馒头变白使用增白剂，为使生姜变鲜嫩使用硫磺熏蒸，为使海鲜速发使用化学制剂泡发等等。这些不法行为使食品成为毒品，严重损害了消费者的身体健康，而屡禁不绝的原因，就是监管部门不主动履行监管责任，有的执法人员采取睁只眼、闭只眼的态度，媒体不曝光就不主动监管。监管中缺少问责制度，就难免出现失职、渎职的现象。

4、政府在监管法律方面的缺失

虽然我国的法律体系已经建立，但食品安全监管方面的专项法律和配套的法规体系严重缺位。2009年出台的《食品安全法》以及2011年出台的《刑法修正案（八）》都从不同侧面对解决日趋严峻的食品安全犯罪问题提供了法律依据。但仅靠上述法律法规仍不足以解决食品安全犯罪问题。这些法律的出台，只能表明我们意识到了其对社会的危害性，可是法律的支撑体系还远远不够。在现行食品安全法规中，不仅责任条款过于笼统不够细化，操作性不强，而且对于违法行为的处罚过轻，一般只是以非法收入的数倍罚款了结，情节严重的也不过是吊销经营许可证而已，处予刑罚的则很少。低廉的违法成本，遏制不了无良商家的逐利欲望。随着科技的发展，一些不法商家的造假水平不断升级，手段也更加隐蔽，现有的食品安全检测技术方法往往难以识别。例如，生产瓜果的农户使用膨大素，肉鸡、水产养殖户使用快速生长激素等行为，所生产的果品、肉食品食用后会促使少年儿童性早熟以及亢奋烦躁等性格类型。包括今年连续被媒体曝光的毒蜜饯、毒胶囊、皮革奶、牛肉胶、增塑剂等违法行为，有的早已存在多年，食物中违规滥用添加剂更是普遍现象，食用后就是出现不良后果，也要经过一段时间累积才有反应。对这类现象仅靠宣传教育和道德约束，却没有相应法律来规范生产者行为，就根本谈不上真正的食品监管。面对暴利的诱惑，难保哪个不良企业被查处后只是暂停违法行为，等待时机东山再起。在食品安全问题上，应采取零容忍的态度，对于情节恶劣，后果严重的，必须严厉惩戒，施于重典，处以巨额罚金，剥夺其所有非法所得，使其丧失再犯能力，对主观上明知故意，客观上已形成危害的犯罪行为，应当比照故意伤害罪、危害公共安全罪定罪量刑，这才是真正的高压态势，对相关产业的违法行为能起到强烈的震慑效果。

近年来政府在食品安全方面虽然做了很多努力，法规法律正不断完善，检测标准在逐步升级，治理力度也不断加大，但食品安全监管中政府监管缺失现象却难以改观，成为问题的关键。政府监管缺失的主要成因大致有以下三点。

其一，监管机构内部存在的代理成本问题。从理论上说政府监管行为必须代表公共利益，然而现实中，政府不是一个超脱于现实社会经济利益的万能的神灵之手。无论是政府官员，还是政府机构，都有自己的利益和行为目标。他们的利益和行为目标，并不一定与社会公共利益相一致。当两者发生矛盾时，就有可能出现政府官员为追求自身利益，而做出有害于公共利益的决策。在食品行业企业监管中，政府对食品安全的调控和干预也是由具体的政府官员来行使的。当出现食品安全问题时，政府官员就可能考虑会影响当地经济发展、财政收入和职工就业，或担心个人官职和利益而设法向上级隐瞒实情或拖延不报。事实上，许多食品安全事件往往与当地政府的庇护有关。比如三鹿奶粉事件中，石家庄市政府在接到三鹿集团公司关于奶粉问题的报告后，拖延了38天才向河北省政府报告，违反了有关重大食品安全事故报告的规定，造成了事件的恶性发展和严重后果。

其二，信息的不完全性与政策的局限性。政府干预经济活动的有效性，在很大程度上取决于政策的合理性，以及合理政策的正确实施。这一点又在一定程度上有赖于政府对信息掌握的完全性程度。但是，作为监管者的政府并不能获取绝对完全的信息。正如英国经济学家哈耶克（Hayek）所说，由于市场的分散化，每个人只能了解他所能了解的那些东西。在现实中，食品行业企业有其私人信息，并且在信息的占有方面具有一定的优势。在个人利益最大化原则的驱动下，拥有信息优势的食品生产经营者会自觉不自觉地利用自身的信息优势，提供虚假、遗漏、过时或误导的信息，甚至生产假冒伪劣产品销售给顾客。由于食品行业呈分散化、多样化特征，加上制假设备日益先进，手段更为隐蔽及各种添加剂成分日趋复杂化，监管者很难完全察觉受监管者的隐藏信息，并且由于时间和资源的有限，无法对大量的食品厂商的生产过程进行全面跟踪调查，政府不可能监督他们的所有经营行为，因而政府的政策效果具有一定的局限性。

其三，缺乏对监管者的有效监督与奖惩制度。目前已成为共识的是，在缺乏监督与惩罚机制的情况下，任何权力都会被滥用而导致腐败，结果会造成对他人权利的践踏。假冒伪劣食品之所以泛滥，一个重要原因就是我国监督食品安全的监督制衡机制及奖惩制度不完备。在缺乏有效监督的条件下，谁也不能保证运用行政权力来干预经济活动就能代表社会利益、提高经济效率。比如，在《中华人民共和国农产品质量安全法》中规定，农产品质量监督抽查检测应当委托具备相应的检查条件和能力的、由省级以上人民政府农业行政主管部门或者其授权的部门考核合格的、依法经计量认证合格的检测机构进行。而对检测者及检测机构的检测结果的正确性由谁来进行监督却没有规定，如果应该检测而未予检测也缺少惩罚措施和问责制度。

二、厘定食品安全监管中的政府角色

根据世界卫生组织的定义，食品安全是食物中有害、有毒物质对人体健康影响的公共卫生问题。显然食品安全与每个人的利益、尊严息息相关，是政府行使公共权力的一项重大责任。只有代表公民整体利益并掌握公共权力的政府才能真正履行食品安全监管的责任。

1、食品安全监管中的政府依法行政角色

政府作为人民意志的体现者，它代表社会整体利益。但作为一个组织，它又要追求其自身利益。在我国现阶段，存在着政府身兼行政管理者与企业所有者双重身份之间的利益冲突，如果政府一方面是企业的所有者，另一方面是社会的管理者，就会存在深刻的角色冲突，政府就可能利用它作为社会管理者的职能，行使其特有的垄断权力，来保护自己作为所有者的利益，更难以在发生利益冲突时，充当裁判员，客观公正地依法行政。政府在缺乏制度约束的情况下，往往会置社会利益于不顾，并利用掌握的公共权力寻求自身利益最大化，从而产生创租、寻租和腐败等扰乱市场秩序现象。因此，政府必须受约束是市场经济所要解决的一大难题。在约束政府的制度安排上，法治通常被认为是一种有效的方法。“法治”不等同于“法制”，“法治”是企业、个人和政府都置于法律的框架下，都受到法律的约束。“法治”下的政府在法律之下，受法律约束的有限权力政府。“法制”是政府以法律为工具来管制企业和个人，但政府本身在法律之上，不受法律的约束。因此，法治是建设好的政府、好的市场经济的制度保证。

为了保障食品行业的有效运行，政府对食品行业的调控和干预活动应当在法律框架之内，行使政府职能的官员也应当接受法律的监督。这不仅可预防寻租和腐败现象，避免资源配置的无效率情况的发生，而且可防止出现政府滥用行政权力和出现政策多变现象，从而使食品行业的运行能有一个比较稳定的预期，使食品行业企业的效率和效益不断提高，尽量减少乃至杜绝食品安全问题的发生。此外，食品安全监管机构除受上级主管部门、司法机关的监督外，还要接受社会力量的监督和质询。行政问责制的实施能够形成开放式的激励创新，即包容了私人或公共性质的中介组织的激励，通过监管政策的各个利益相关者所进行的对话和交流形成规制政策，从而逐渐形成共同治理的局面。

2、食品安全监管中的政府社会治理角色

从社会建构的角度而言，食品安全监管工作是政府社会治理最基础的部分之一。一个运行正常的社会，在安全、秩序、法治、正义等诸多显在价值的排序中，安全的价值永远列在首位。这里的所谓“安全”，绝非单单指社会成员看似安全存在的事实，还涉及到那些可以让社会成员感觉到安全存在的“安全感”，以及构成这种“安全感”所必需的所有社会现实。显然，食品安全，就是构成社会成员“安全感”所必需的最基本部分。作为个体的社会成员，其个人无法为自己提供一个构成其安全存在的社会环境。这一现实，正是个体社会成员“组织”起来成立国家，纳税供养、雇佣政府提供其安全存在所必需的“公共物品”的逻辑起点。由此，食品安全监管，正是纳税人供养的政府所应提供的“公共物品”之一；食品安全监管工作，也是政府为社会成员提供一个基本安全环境的份内职责。即使不论法治与正义，任何社会形态的政府，都要把提供和维持安全与秩序所必需的社会环境，作为自己最重要的工作。在此意义上，食品安全监管，是政府社会治理的最基础部分；食品安全监管的质量及其结果，应该作为政府社会治理成败的检测标尺。

事实表明，食品安全监管，是当今政府社会治理的短板之一，这与政府在其他方面的强势作风形成了鲜明对照和明显反差，一定程度上抵消了政府在其他方面的治理努力，也动摇了社会成员赖以形成安全感的基石。只要“不作为”、“不问责”的现象存在，食品安全监管方面的法规、法律再多，也无济于食品安全的严峻现实。因此，严格问责，尤其是严格问责“一把手”，政府社会治理的这块短板才有望补齐。

3、食品安全监管中的政府信息披露角色

食品安全问题实质是市场经济中的信息不对称现象。由于食品是一种“经验性消费品”，对于消费者来说，食品供给者具有明显的信息成本优势，他们之间存在严重的信息不对称。食品消费者获得食品安全信息的成本高昂，也不可能在购买食品时收集到所有相关的食品安全信息。并且，食品安全信息具有专业性、技术性特点，普通消费者不具有收集、分析、判断的能力，还有食品安全隐患需要较长的时间才能发现，如果需要消费者自我鉴别，也不具有可操作性。普通消费者提起食品安全诉讼，由于信息的不对称，以及食品安全的举证需要较强的专业性，必然会增加消费者的诉讼成本，导致消费者放弃诉讼和诉讼不能。因此，政府必须建立食品企业、食品供给者的信息公开机制，明确食品安全信息的披露主体、披露原则、披露要求和披露渠道等制度。政府应强化食品安全信息化建设，搭建食品安全信息交换平台，形成中央、地方、部门、行业、社会组织共同参与的食品安全信息公开机制，并逐步将信息公开机制法治化、制度化和常态化。政府应及时提供充分、权威的食品安全的相关信息，尽量满足消费者的需要，以填补信息不对称造成的漏洞，提高消费者在食品消费维权、诉讼方面的能力。

需要注意的是，信息披露机制还应与奖惩机制密切联系。对假冒伪劣食品供给者和违规、渎职的监督者的惩罚不仅包括经济上的惩罚，还应包括“声誉”等非经济性惩罚，及时将相关信息公之于众。同时，实行监督机构及检测者实名公开制，让消费者充分了解所食用的食品是由谁来负责质量监督的，出现问题该起诉谁。通过这样的方式，不仅使得那些违法者在食品行业里难以立足，在整个社会中声名狼藉，而且使监督机构和检测者也难咎其责。

4、食品安全监管中的政府扶持培育角色

政府应该扶持食品行业协会的发展，充分发挥其行业监督者作用，促进行业自律。新制度经济学的原理说明，道德、信用等社会规范通过“社会嵌入”使人们注重声誉效应。因此，应当加强行业协会、消费者协会等非政府组织的建设。通过行业协会及其成员对于本行业内部信息获取的优势和专业性地位，形成食品行业内部的约束监督机制。还可以由权威的行业协会进行相关质量认证，定期向消费者公布相关信息和推荐优质产品，以及对不合格食品进行曝光等，减少食品市场中的信息不对称和不透明现象。而政府所要做的是加强对食品行业协会的规范，如对其推荐的产品要进行突击检验和抽查，对行业协会要定期进行资信评价，并将评价结果向社会公众公布，及时取缔、惩罚信誉差的行业协会等。

政府在食品监管中无疑要起到主导的作用，但仅仅依靠政府的力量来监督食品安全是不够的，必须形成社会大监管的模式，充分发挥各方的积极性和主动性，实现管理方式的创新。一是充分发挥消费者的作用。食品质量的好坏最终要通过消费者来检验，消费者可以通过举报等形式发挥监督作用。二是发挥网络媒体的监督作用。在美国，通过互联网发布食品安全信息十分普遍。美国联邦政府专门设立了一个“政府食品安全信息门户网站”。人们可以通过该网站链接到与食品安全相关的各个站点，查找到准确、权威并更新及时的食品安全信息。我国目前民间网站发布食品安全信息的也有许多，但是由于缺少政府的参与，其公正性、权威性受到质疑。政府要发挥应有的作用，社会各界要积极参与，多管齐下，形成对食品监管的良性互动机制。

三、政府主导下的食品安全监管的思路

食品安全的监管问题，对于经济的发展、社会的稳定、人民的健康具有重要的现实意义。当前，我国食品安全的监管暴露出极其严重的问题，也反映了当前政府在食品安全监管上的许多缺陷与不足。政府主导下的食品安全监管的思路有以下几个方面。

1、政府须整合食品监管资源，建设统一高效的监管部门

目前，食品安全的监管采用“分段监管为主，品种监管为辅”的模式，政府在食品安全监管中多部门分段监管、各自为政的现象并未得到根本的改观，监管不力、效率低下的问题严重存在。因此，政府在食品安全中需要整合食品监管资源，建立统一高效的监管部门。在食品安全监管中明确责任主体，加大监管力度，增强责任意识，协调各监管部门的行动，对食品生产、加工、流通、销售的全过程进行监管，避免多部门分散管理而造成的工作漏洞和资源浪费，消除相互争利、推诿的弊端，在公正、及时、高效的监管工作中树立权威，取信于民。我国应该借鉴欧美国家食品安全监管经验，成立专门的食品药品管理局，由其统一负责实施我国整个食品药品安全监管工作。通过设立专门的部门，可以改变我国目前各个监管部门权力分散、各自为政的现象，提高食品安全监管的执行力，遏制日益蔓延的食品安全危机。

2、政府须强化法治建设，维护法律的权威

完善的法律是政府执法的依据和基础，是执法监管的尺度，也是公众权利的保证。从立法的角度来说，遏制食品领域的违法犯罪活动，最根本的是要建立起一套行之有效的法律法规体系。例如，对问题食品的回收制度，对消费者的赔偿制度，对失职、渎职部门的问责制度等等。这样的司法政策能够激活市场和社会内在的矫正机制，也是优化市场环境、稳定社会秩序之本。当前，我国食品安全法律法规的不完善，是食品安全事故频发的重要原因之一。因此，一是加强《食品安全法》和相关配套法律的建设。加强各监管部门的组织协调工作，明确细化各监管部门的职能和范围，明确责任，按照权责一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。完善政府监管部门在食品安全监管中的惩罚力度，增强执行力。二是健全统一食品安全标准体系。由于我国食品安全标准的不统一，存在着四级标准体系，导致了监管的困难、混乱和重复，降低了政府的执行力；有的食品安全标准过时陈旧，未与国际接轨，还有的标准缺失，对问题食品中的有害物质没有检测标准或标准过低，往往国外先亮起食品安全的“红灯”，国内才匆忙应对。所以，完善食品安全标准体系已是当务之急。三是依法行政。政府的公信力，表现为政府监管部门能够严格执法、依法行政。政府监管部门必须做好表率作用，严格依照法律规定的权限程序行使权力，履行食品监管职责。只有不断完善政府监管机制，规范政府执法人员的行为，才能维护法律的权威和尊严，提高法律的公信力。

3、政府须划分清晰的权利责任体系

权责不明是影响我国政府管理效果的重要原因，对于食品安全监管，需要涉及到多部门之间的协调配合，选择性、任意性的规范机制只会导致各个责任主体之间在问题出现以后互相推诿，难以找到明确的负责监管机构，无法对其问责处罚，这就导致食品安全恶性事件屡禁不止。明确权责清晰的责任体系，是当前食品安全监管的首要任务。对于参与食品安全监管的各个部门之间，进行明确的分工，甚至在部门内部将具体的职责落实到个人，明确的责任主体能够使我们在问题出现之后及时做出应对和反应，并且严厉的惩罚制度能够加强对食品安全的事前监管，减少食品安全事故发生的机率。

4、政府须加强对第三部门的培育和支持

第三部门是指两个相互联系的主体之外的某个客体。包括独立的监督检验和评估机构等。加强对第三部门的培育和支持，是政府义不容辞的责任。第一，政府应通过立法确定第三部门的法律地位。目前我国第三部门主体的数量有限，质量不高，不能满足对食品安全监管的需求，并且我国第三部门的法律地位不高，没有完全独立的法律地位，在人事、业务、财务上受行政机关很大的限制。而随着经济的发展，第三部门的监管将成为食品安全监管的重要力量，所以要大力发展第三部门，赋予其独立的法律地位和法律人格，使他们能独立地发挥作用，政府也要把具体的食品安全管理权限回归给第三部门，使他们拥有准公共权力，保障它们的独立性、权威性、公正性；第二，政府培育体系完整的第三部门组织。第三部门组织是监管食品安全的重要力量，要实现监管的作用，必须建立完整的组织体系，即建立制定食品安全标准的机构，食品安全的检测机构，食品安全的风险评估机构，食品安全信用评估机构，食品安全的信息收集、分析、披露机构，各机构分工合作，相互独立，相互配合，共同实现对食品安全的监管；第三，政府建立综合性监管网络。综合性监管本质是整合社会资源，利用整个社会的力量来实现监管目标，即调动政府立法、执法、司法监管、第三部门具体业务管理、媒体舆论监督、个人的起诉监督等，并利用网络平台，及时通报、发布食品安全的信息，实现在各监管主体之间信息共享，降低公众收集食品安全信息的成本。

（注：本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“健全食品安全质量标准和监管体制研究”阶段性研究成果，项目编号：10YJA630160。）

【参考文献】

[1] 胡颖廉：政府监管视野下的食品安全[J].行政管理改革，2011（9）.

[2] 王月红等：食品监管中的政府失灵及其防范[J].特区经济，2009（7）.

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[4] 光明网评论员：食品安全监管是社会治理成败的检测标尺[EB/OL].http：//view.gmw.cn/2012-06/14/content_4350031.htm，2012-06-14.

[5] 张锋：食品安全须解决信息不对称问题[EB/OL].http：//theory.southcn.com/c/2012-05/16/content_45531857.htm，2012-05-16.