中国“二孩政策”路线图

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“任何人不享有特权”，国家计生委就“张艺谋超生事件”表态，截至2013年12月12日記者发稿之时，该事件还在持续发酵，张艺谋、陈婷夫妇三个孩子如何“超生”上的户口，张艺谋该交多少“罚款”，官方尚未有明确说法。

该事件自曝光以来已有半年时间，案情并不复杂，政府却没有给民众一个满意的交待，却一再表达“难以联系”张艺谋的态度。有鉴于此，民间发起了一场“帮计生委找张艺谋”的活动。这种情绪的背后，有对名人富人超生的不满，也有对计生政策的不满。

就在这场风波进行之时，2013年11月15日，国家放开了“单独”二孩政策。有一个说法是，计划生育推行40年来，少生了4亿人，借此，我们不妨回顾一下新中国的计划生育政策流变，看看那些被计划生育改变的中国人。梳理过去不是为了怀旧，而是为了更好地走向未来。

70年代：提倡晚婚晚育，还能生两个

关于计划生育，上世纪70年代人的顺口溜是“一个太少，两个正好，三个多了”。从这句顺口溜可以看出，计划生育最初出现的时候，跟后来造成很多人间惨剧的“独生子女”政策，面貌大为不同。计划生育政策出台的背景是人口的快速增长。新中国成立后，战火熄灭，人心思稳，五六十年代的人们响应“解放全人类”的号召，敞开肚皮生。问题开始显现，1954年时，邓颖超接到妇女来信说，有很多妇女苦恼，家庭孩子太多，影响了工作，影响了生产。1957年，马寅初发表了著名的《新人口论》，提出：人口是资源，也是负担，盲目增长必然影响国民经济发展，主张提高人口质量，控制人口数量。但当时被认为“仇视劳动人民”，受到批判围攻。

到了1970年，当时全国总人口数量已超过8亿，而1949年新中国成立时，人口规模为5.4亿，平均每年增长高达13%。1971年，“控制人口增长”首次被国务院作为指标纳入国民经济发展计划。到1972年8月21日，70年代“晚、稀、少”的基本原则被确定。卫生部在向国务院写的《计划生育工作调查报告》中，将城市的生育控制经验总结为“晚、稀、少”。“晚”即是“晚婚”，指男女双方在25岁以后结婚；“稀”，是指婚后生育时间间隔长一些；“少”，指一对夫妇只生育两个孩子。

饶是如此，但现实情况并不乐观。1962到1973年，中国经历了又一轮生育高峰，总出生人口达3.2亿。1975年，面对严峻的人口形势，毛泽东在国家计委《关于一九七五年国民经济计划的报告》上批示：人口非控制不行。“不过，中国的人口增长像一辆已经开起来的汽车，有很大惯性，靠它自己慢慢停下，已经不能适应经济增长的需要。”后来为马寅初《新人口论》翻案的田雪原说。

到70年代后期，人口已近10亿，人们普遍感受到“人多了”。国家又在1978年明确提出“提倡一对夫妇生育子女数量最好一个、最多两个”的生育政策，表明要进一步严格控制人口的态度。同年3月，计划生育第一次被写入宪法，在全国人大五届一次会议上通过《中华人民共和国宪法》第五十三条规定，其中的措辞是“国家提倡和推行计划生育”，计划生育在法理上成为基本国策。

当时间走到1979年的春天，邓小平提出“四个现代化”的目标——到2000年，人均国民生产总值要翻两番，人口控制在12亿。这在执行层面化为两点：增加GDP和减少人口增长。也正是1979年，计划生育由“提倡推行”走向行政强制执行，惨剧和矛盾集中在80年代爆发。

80年代：计划生育变成“一胎化”，矛盾爆发

“一对夫妻只生一个孩子”，“只生一个好”，80年代更加严格的计生政策源于1980年中共中央著名的“9·25”公开信。那一年，邓小平指出，人口政策是带有战略性的大政策。当年9月25日，中共中央发表《关于控制人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，被视为中国正式实行计划生育政策的开始，独生子女政策由此成为计划生育的代名词。

时隔30年后，中国人民大学社会与人口学院宋健副教授评价这封信，“像家长对孩子殷切的希望，谆谆教诲，国家已经到了没有办法的地步，因为人口太多没有更好的办法，两害相权取其轻，请大家帮助国家渡过难关，请你们节制自己的生育，如果能生一个最好”。

1981年，国家计划生育委员会成立，各个省相应成立计生委，省、地、市、县、乡管理网络建立，“小脚侦缉队”活跃在计生执行的第一线。1982年9月1日，十二大报告明确提出“实行计划生育，是我国的一项基本国策”。由此，计划生育上升成为政府行为，但初期仍然是以鼓励提倡为主。那个时候，如果是独生子女，政府会颁发《计生证》，凭《计生证》能享受各种优惠政策，例如每年分发粮票等。

实际上，在80年代初期，计划生育呈现出“城镇紧 农村松”的特征，从1984年开始，就已经不是“独生子女”政策了。当年的7号文件提出，“适当地放开一些”。人口学家宋健将其概括为“一二三”，即在大多数城镇地区提倡一对夫妇生育一个孩子；在部分农村地区，第一个孩子是女孩的家庭允许生育第二个孩子；海南、云南、青海、宁夏、新疆等地农村普遍生育二孩；在黑龙江、海南、青海、宁夏等地区的人口稀少少数民族、牧区少数民族农牧民、边境地区少数民族居民以及因再婚、前两个孩子均为女孩等特殊情况，可以照顾生第三个孩子等。

这个政策一出，出现了生育率反弹小高峰。国家计生委技术信息中心主任解振宁认为：“这给了中国领导人一个很强的刺激：本想开小口堵大口，结果小口开了大口也没堵上。”到80年代后期，各地计划生育行政管理力度越来越大。“一环二扎全国推广后，变成一刀切，不管你同意不同意，适合不适合，全部一胎上环二胎结扎。”

这个时期的计生工作简单粗暴，高压气氛笼罩在城乡上空，特别是在农村，官民之间的关系一度因为抓超生而十分紧张。“宁添十座坟，不添一个人。”“引下来，流下来，就是不能生下来。”“一人超生，全村结扎。”“该流不流，扒房牵牛。”都是那个年代乡村中常见的标语。

农村里，因为超生闹得拆屋砸墙、赶猪牵牛、围追堵截，闹得鸡犬不宁，形成了那一代人的集体伤痕记忆和心理创伤。“绝大多数该生的，依然生了下来。这个政策，只不过人为地形成社会的摩擦和内耗而已。” 在解振宁看来，“一胎化”的政策实际上是无谓之举。

90年代：像抓GDP一样抓出生率，负增长始现

原本邓小平在1979年提出“到2000年人口控制在12亿之内”，结果到1990年左右，中国就已经达到了12亿。于是，国家在1990年的“八五计划”中修改目标，“到2001年，将人口控制在13亿以内”。

可以说，整个90年代的计生工作都是以13亿这个数字为中心进行的，一切都指标化考核，就像现在考核GDP一样。从国家到省到市县，一层一层下拨“出生配额”，根据当年的统计公报，制定年度计划，各省由省委书记总负责。当时每年“两会”还会在周末特别召开一个“省委书记”座谈会，专门谈计生工作。这场会议实际上就是“工作汇报会工作检查会”，“省委书记都很紧张”。

由于对干部考核实行计划生育的“一票否决制”，在90年代初期，计划生育中的野蛮现象仍然较为常见。一位计生委的退休官员，在接受闾丘露薇采访，回忆自己90年代抓各地计划生育工作时的情况说：“只要是我们所到之处，血流成河。”

实事求是地来看，指标化的考核既违反人性，也不能科学地反映实际人口情况。有的人符合政策规定可以生，却因为没有指标而不能生。而当出生率越来越低时，“计划生育率”既不反映计生干部的工作情况，也无法反映人口的发展形势。后来，指标化生育被取消，只要符合政策，都可以生。

到了90年代中期，从80年代后期延续下来的计生基层粗暴执法的现象，终于得到遏制。时任国家计生委主任彭佩云，在90年代初就提出了约束计生干部恶劣执法的“七不准”。到1995年，彭又明确提出“思路和工作方式”的“两个转变”，即“由过去的强调人口指标为主向以服务对象为中心的方向转变；从过去提供单一的避孕节育服务向与生殖健康和妇女权益目标相结合方向转变”。当时的国际舆论基调也是，“不应以牺牲妇女健康权益的办法达到控制人口的目的”。

在这样的大背景下，中国计生委开始以浙江德清、辽宁辽阳、江苏盐城等6个县，进行计生优质服务的试点试验，并由此将计生优质服务逐步推广到全国各个县市。

如果说70年代是计划生育政策后生育率的第一个低谷（70年代初为5.8，到1979年为2.7），那么90年代则是第二个低谷。全国人口总和出生率开始直线下降，在1990年为21.06‰，1994年为17.7‰，1998年更进一步降至16.3‰，已经远低于“世代更替水平”的2.1%。上海更是成为中国首个人口负增长的城市。根据统计数据，1993年，上海市的出生率为6.5‰，而死亡率却为7.27‰，两者之差呈现负值。

也正是在这一阶段，以限制人口增长为目的的计划生育，其负面效应开始浮出水面。人口老龄化、男女比例严重失衡、人口素质逆淘汰、城乡劳动力流动……人口领域的研究者们开始不再聚焦于人口过多，而是担忧因生育失衡带来的人口结构变化，可能给中国未来带来的影响。

新世纪：“单独”放开了，但人们不想生

本次放开“单独”二孩，是近些年来计划生育政策的最重要的改变。但在此前，虽然放开二孩的声音喊了很多年，但中央层面并未松口。只有“双独家庭”“矿工渔民”等等少数的九类人可以生二孩。以往人们所说的“超生罚款”，被政府以“社会抚养费”的名义明确规定下来，形式上表示对公民生育权利的尊重。但实际上，需要缴纳的费用比以前更多。因此，跟八九十年代农村超生不同，新世纪后，社会更关注名人、富人超生的问题。为了规避超生，许多名人、富人通过移民、出境生子、涉外婚姻等多种途径来“生二孩”，甚至在海外形成了中国人“超生产业链”。

但总体上，人们的生育意愿不高，出生率不高、老龄化的问题在新世纪凸显出来。根据世界卫生组织的统计数字，中国的生育率水平在全世界排名是倒数。

現在计生委和主流人口学家说的中国的平均生育率约为1.8，但实际情况并非如此。国家统计局发布的《中国2010年人口普查资料》显示了2010年我国生育率只有1.181，也证实了1996～2010年平均生育率只有1.4左右。即便是根据国家“六普”的数据往前推算，过去15年的总和生育率也只有1.5左右。北京大学社会学系教授李建新说，这在发展中国家中是最低的，“中国已经不可救药地掉进了‘少子老龄化陷阱’或者说‘超低生育率陷阱’。”中国人口学会副会长彭希哲则表示：“如果真是这么低，就是一个极低的生育率。和英国、法国一样低了。那就不是要不要调整的事，而是马上要调整。”由于社会对“六普”数据存疑，后来官方将其修正为“1.65左右”。目前官方承认的出生率为，“十五”期间的1.8左右，“十一五”期间1.7左右，现在是1.65左右。

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。这项政策的出台背后有现实的压力，也是对以往规划的姗姗来迟的执行——以“一胎化”为主要内容的计划生育，从开始提出之时，就被决定只执行一代人30年。

然而，放开“单独”二孩后，外界反响并不热烈。

有记者在上海街头随机采访发现，不少符合条件、已经有一个孩子的市民表示“不会”“至少目前不会。”“现在养一个孩子都焦头烂额了，再来一个我真的吃不消！”有市民表示，现实情况是一个孩子看病、上学等，都要耗费大量人力物力精力，如果再生二孩可能会难以应对；也有市民表示，生育政策的调整现在已并非是否生二孩的决定因素，“教育等其他政策相应调整，生得起养得起才会生。”

有学者表示，随着经济的发展和人口的流动，“养儿防老”的观念受到冲击，生儿育女的边际效益正在递减，它越来越成为一桩“不划算的买卖”。南开大学教授原新测算，现在不管生育政策如何放开，民众的生育意愿也很难到达2，未来50年内中国仍然是高度老龄化社会。

一个不争的事实是，生育率不会因政府的鼓励而大幅上升。未富先老，将是中国未来几十年内必须要面对的问题。