城市旅游转型与旅游制度创新的思维转向

Doi：lO.19765/j.cnki.1002-5006.2019.03.004

改革开放40年来，中国旅游发展取得了世界瞩目的成就，正由旅游大国向旅游强国阔步迈进，但也面临发展不平衡不充分、文化和旅游部门深度融合、转向高质量发展等现实问题，而旅游制度创新则是解决中国旅游发展存在问题的关键与钥匙。马波教授在“2018《旅游学刊》中国旅游研究年会”上做了题为《开创旅游制度学派：契机、诉求与方法》的主旨报告，既是对现实困惑的回应，更是对理论创新的渴求，将有力推进中国旅游制度建设与研究的深入。

一、城市旅游转型的发展态势

城市旅游转型既缘于城市转型，又促进城市转型。城市转型包括但不限于资源枯竭型城市，是人口超龄、资源短缺、能源紧缺、生态脆弱、环境污染、交通拥挤、住房紧张等城市问题加剧背景下的必然选择，是对过往城市发展理念与模式的反思。“低碳、智慧、开放、友好、共享”是城市转型的新理念，“产业重组、空间重构、资源再生、服务提升、生态管控、政府治理”等是城市转型的新主张，“生产型城市”向“消费型城市”转变是城市职能转型的新态势。城市转型的新理念、新主张与新态势，契合了城市旅游转型的方向与基本路径。当前城市旅游转型的态势主要体现在10个方面：（1）从以往通过大项目、大投资招商的龙头项目牵引式旅游发展模式转变为发现与满足市场需求，提供新型爆款小业态为主;（2）从内向性的旅游产品打造转向外向性的旅游产业培育，旅游产品通过产业化的价值链延伸与整合，实现旅游价值的规模增长与溢出;（3）更加注重品牌，旅游品质是旅游品牌的基础，旅游品牌既是旅游品质的象征，更是旅游品质的市场拓展、制约与保障;（4）旅游投资由政府主导转向企业主体，从政府资金引导转为企业、社会资本运作为主;（5）旅游绩效考核由旅游人次转向旅游收入，优质客源市场的培育与吸引成为城市旅游提质增效的关键;（6）行为规范从各类旅游法律、法规、条例等制度刚性制约转向旅游弹性规划、指南、导则等制度柔性引领;（7）旅游市场监管由文旅部门主导转向多部门协同;（8）存量盘活代替增量发展成为实现城市旅游精明增长的重要路径;（9）更加注重细节，“成功在于细节，特色在于积累”“特色蕴于细节，匠心铸就精品”的理念开始深入人心;（10）寻求灵活的发展机制，机制改革与创新是城市旅游转型发展的重要保障。

二、旅游制度创新的思维转向

制度关乎人的行为准则与规范，制度创新重在解决社会现实问题。城市旅游转型发展所面临的十大趋向实际上是城市旅游制度创新所面临的制度环境，在此背景或环境下，城市旅游制度创新的思维转向主要体现在以下6个方面：

第一，旅游制度视角从“供给端”到“需求端”。供给端导向的旅游制度建设遵循的是“我有什么？我能提供什么？我能更好服务什么？”的“我者”逻辑，强调旅游资源品质、产品质量、价格约束、服务规范、管理效能等制度建设，而需求端导向则是“他人需要什么？如何更好满足他人需求？”的“他者”尊重，更注重旅游体验、文化诉求、地方感、场所精神、主客互动、满意度等制度设计。当前，城市社会资源旅游化、旅游资源社会化的双向互动特征明显，诸如商业休闲化（商业街区、商场等空间与设施的休闲利用）、服务社会化等现实变革，使得需求端导向的旅游制度设计与创新具有必要性与紧迫性。

第二，旅游制度创新主体从“政府”到“非政府”组织。“以人为本”是城市建设与发展的最高标准。政府部门往往是“供给端”的角色，对市场需求并不敏感，相比之下，各类旅游企业、行业协会、学会以及旅游公益性组织更能感知市场需求，势必在旅游制度，尤其是非正式旅游制度建设上发挥主体作用。构建政府、NGO、企业、居民、游客等多方主体共同参与、多方协商、互相促进的旅游制度建设主体体系，是城市旅游制度创新的重要保障。

第三，旅游制度类型从“规制/规范”到“认知”。美国社会学家Richard Scott认为“制度由规制性、规范性、认知性三大基础要素构成”，也即，旅游制度可以相应划分为规制性旅游制度、规范性旅游制度与认知性旅游制度。规制性旅游制度是刚性的，通过奖惩机制为受制成员提供积极或消极的激励，如旅游法律、法规、条例等，遵循制度是工具理性的逻辑。规范性旅游制度强调制度对受众的情感、价值与道德约束性，提出规范性期待，具有弹性，如各类旅游标准、导则、各种形式的旅游创建活动规范、旅游服务规范等。认知性旅游制度强调制度的受众的内在建构，形成共同的价值观与行动准则，如各类旅游指南、旅游信用等，遵循制度是价值理性的逻辑。

第四，旅游制度建设重点从“线下”转到“线上”。随着互联网、物流网、智能科技的飞速发展，线上旅游交易规模持续增长，旅游智能机器人服务指日可待，有关旅游餐饮、住宿、交通、景区点、旅游商品、旅游娱乐等传统线下旅游产品与服务的法律、法规、规范面临革新，而旅游互联网金融、投资、运营、安全、销售、物流、大数据、投诉处理等以及旅游智能机器人服务规范亟待构建。科技引领未来，旅游业是高科技应用的重要试验田与高科技普及化的重要桥梁，“线上”旅游制度创新具有前瞻性与溢出价值，将成为智能时代人们生活的蓝本。

第五，旅游制度形式从“单一”到“多样”。跨界整合、产业融合、部门联合、产品组合、中外结合等是全域旅游时代“旅游+”的核心要义。我国旅游制度形式相对单一，一般都是由各级政府，尤其是旅游行政管理部门制定与发布，且都是单独成文，譬如《城市旅游服务中心规范》（LB/T 060-2017），优点是针对性强，但由于缺乏部门沟通与协同，制度的落地性不强。“旅游+”是旅游部门勇于担当的工作态度，而“+旅游”是旅游部门积极作为的工作方式，例如在大力推进“一带一路”倡议、长江经济带发展、特色小镇、乡村振兴、大运河文化带、交通驿站等建设过程中，拓展旅游发展空间，突出旅游功能与作用，必然要求多方沟通、协调与协同。旅游的“嵌入性”特质，使旅游制度形式多样化将成为常态。多部门联动与旅游制度嵌入其他制度文本之中，是旅游制度多样化的两种主要形式，这也是解决城市旅游用地、旅游服务中心、旅游驿站、旅游交通管制、旅游厕所、旅游公共设施、旅游公共服务等诸多现实问题的关键。

第六，旅游制度评价从“效率”到“公平”。制度的效率与公平是对立统一的关系，统一是因为两者追求的目标具有一致性，对立在于两者秉持价值观的相异性。效率注重生产力，有量的属性;公平则关注生产關系，有质的属性。不同发展阶段，公平与效率所扮演的角色与地位具有差异性。在“全球政治觉醒（the massive global political awakening）”思潮的影响下，公平成为衡量政治、经济和社会制度设计与创新的重要指示器，也是彰显人文价值和人文关怀的出发点与落脚点。在当前城市有机更新、历史街区振兴、文化遗产活化、公共空间共享、公共设施均等化过程中，坚持居民需求导向（而非游客导向）、注重文化补偿、强化地方性建构等涉及“公平性”的制度设计，无疑是尤其重要的。