新型农村合作医疗，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新型农村合作医疗是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度，新农合实施十年来，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。
新农合自实施起至2011年，参合人数达8.32亿，参合率97.5%，人均筹资标准从2003年的30元提高到2011年的246元，受益人次数从2004年的0.76亿人次提高到2011年的13.15亿人次，政策范围内住院费用报销比例达到70%以上，补偿封顶线达8万元。新农合制度的实施是我国农村卫生工作的伟大创举！
新农合制度是历史和人民的选择
1. 农村合作医疗的历史沿革
我国农村合作医疗成立于上世纪五十年代，1955年山西省高平县在农业社保健站中采取社员群众出保健费与生产合作社公益金补助相结合的办法建立起了合作医疗。直至1962年，合作医疗在全国覆盖率已经接近50%。1968年，毛泽东主席批示推广湖北省长阳县乐阳公社兴办合作医疗的经验，掀起了兴办农村合作医疗的高潮。1979年有关部门联合出台了试行的农村合作医疗章程，全国90%的行政村，生产大队试行了合作医疗，在当时的环境和条件下，将卫生筹资，卫生服务的提供和监督管理统一在一起，用较低的投入基本解决了农民的基本医疗。进入八十年代以后，农村的经济体制和社会状况发生显著的变化，农村合作医疗开始出现大面积滑坡。1997年，中共中央国务院作出了关于卫生改革与发展的决定。这个决定再次提出了发展完善农村合作医疗，并提出多渠道筹资，多种形式举办的原则。但也由于缺乏相关配套政策，这项工作在大部分地区进行缓慢，农村人口覆盖率一直在10%左右浮动。
农村合作医疗处于困境原因首先是原有筹资机制不适应农村新的经济体制改革，农村实行家庭联产承包责任制后作为合作医疗主要的筹资来源的集体经济失去了继续支持的能力，政府缺乏明确的资金支持，只靠农民个人筹资，农民缺乏积极性。第二是农村合作医疗自身存在的缺陷：统筹规模小、筹资水平低、保障程度不高。第三，在农村新形势下，对于“要求办合作医疗，怎么办合作医疗的问题”，相关部门认识不一致，政策不协调，制约了农村合作医疗的恢复和成长。
2. 新农合成为农村医疗保障
进入21世纪，从全面建设小康社会，实现卫生公平性要求出发，建立一种基本的农村医疗保障形式势在必行。现实情况决定了我国还难以建立覆盖城乡的全国统一的社会保障制度，也不可能用商业医疗保险的办法解决农民的基本医疗保险问题。农村合作医疗制度是农民自己创造出来的，符合中国国情，具有中国特色的农村基本医疗制度，探索建立适应国情和农村经济社会发展需要的新型农村医疗合作制度，成为农村医疗保障现实和必然的选择。2000年初开始，根据时任副总理李岚清同志的批示，国务院体改办会同卫生部、农业部进行了农村卫生联合调研。2000年9月15日李岚清同志主持了体改办牵头，卫生部、农业部、国家纪委、财政部参加的会议，在会议上发布了相关的调研报告，并在调研报告的基础上起草了关于农村卫生改革和发展的指导意见。
2002年全国卫生厅局长会议召开之前，李岚清同志明确指示要加强对农村卫生工作的重视，卫生部要把农村卫生工作放在第一位。随后，有关部委在体改办的牵头协调下，在关于农村卫生改革与发展的指导意见基础上形成了文件初稿，并反复沟通讨论逐步形成共识。国务院办公厅又两次召开会议听取各层意见，共有16个省市区参加了讨论修改稿的工作。2002年10月9日时任国务院总理的朱镕基同志主持常务会议专题讨论，又经党中央国务院领导审批，中共中央国务院下发了《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确提出要逐步建立新农合制度，到2010年基本覆盖农村群众。
2002年10月29日，国务院在北京召开全国农村卫生工作会议，贯彻落实中共中央国务院下发的关于进一步加强农村卫生工作的决定。2003年1月，国务院转发了卫生部、财政部、农业部关于《建立新型农村合作医疗制度》文件，明确了国家建立新型农村合作医疗制度原则，以及组织实施，基金管理，医疗服务管理等政策，新农合政策开始正式启动。从2003年起，中财政对中西部地区（除市区以外）的参合农民每年按10元标准安排合作医疗补助资金，地方财政补助不低于人均10元，具体标准由省级人民政府决定。对此，时任副总理的温家宝同志曾在国务院常委会议上有一句非常著名的话，他说：“这不是中央拿10块钱的问题，而是建立起了农村社会保障机制”。
3. 新农合试点工作全面稳步推进
2003年下半年开始，在国务院的统一部署下，各级政府高度重视，加强领导，卫生部门与相关部门密切配合，积极推进新农合试点工作，在组织发动、完善政策、探索机制、规范服务等方面做了大量工作。试点工作推进顺利，新农合制度迅速发展。2004年1月，国务院转发了卫生部等11部门关于《进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》。该《意见》在认真总结试点经验做法基础上进一步明确试点的目标任务，细化有关原则要求，对制度探索的重点环节提出了指导性意见，完善了新农合有关政策，推动了新农合的健康发展。从2003年7月开始各地逐步开展新农合试点工作起，到2004年年底，全国31个省市自治区，有333个县市开展了试点工作。2005年8月，温家宝同志主持召开国务院第101次常委会议，专题听取工作汇报，确定了今后几年新农合发展的目标，并加大了政府的支持力度，加快了发展的速度。2006年1月，卫生部等七部委联合下发了关于《加快推进新型农村合作医疗制度试点工作的通知》，要求进一步加大各地财政补助政策，补助力度，扩大中央财政对新农合补助范围，对加快推进新农合发挥了重要作用。截至2006年年底，全国开展新农合试点县达到1456个，占全国县市区的50.7%，参合农民达到4.1亿人，参合率达到80.7%。截至2007年6月30日，参合人口达7.2亿，占全国农业人口的82.83%。2008年，新农合覆盖了全国所有的含农业人口的县市区，参合率达到91.5%。卫生部农村卫生管理司司长杨青在2012年2月27日卫生部举行的新闻发布会上指出：2011年，全国参加新农合人数为8.32亿人，参合率超过97%，全年受益13.15亿人次。
4. 农民切实感受新农合带来的实惠
新农合制度的建立，有效地带动和促进了农村卫生服务体系的建设。2004年～2008年，中央财政投入了169亿元人民币，地方政府也加大投入，加强了农村卫生服务基础设施的建设，努力改善农村机构服务条件，采取了综合措施，加强了人才队伍建设，提高了服务质量和服务能力。
新农合为农村居民带来的直接利益还有医疗服务利用率明显提高。根据国家第四次卫生服务总调查，2008年的数据与2003年第三次国家卫生服务调查比较，农村居民2周就诊率增加了0.5%，2周患病未就诊率比例从44.7%下降到37.7%，下降7个百分点，其中因经济原因未治疗的水平从40.4%，下降到28.4%，下降了12个百分点。农村居民年住院率从2003年的3.4%提高到6.5%，增加了3.1个百分点。应住院未住院的比例从34.7%下降到27.9%，下降了6.8个百分点，其中因经济困难未住院的比例从76%下降到70.7%，下降了5.3个百分点。新农合让农民们从此敢走进医院看病，彻底改变了他们的就医思想。
可以说，新农合既方便了农民就医，降低了医疗费用，也促进了基层医疗卫生机构的发展，具有重大的历史意义。
新农合制度的主要特点
新农合制度在建设和组织管理方面进行了重大的改进。与1955年开展的农村合作医疗，有了很重大的改进创新，当前的新农合制度主要有6方面的特点。
1. 筹资机制和政策措施更加完善：新农合制度的筹资机制是个人缴费，集体扶持和政府资助相结合，规定了中央和地方财政资助的数量标准，这是新农合政策上的重大突破。它确定了以政府财政为主要筹资方，和过去集体经济或个人筹资为主有了很大突破。
2. 突出了以大病统筹为主要目的：新农合制度主要对大额费用或者住院费用进行补助，重点解决农民患大病而导致的“因病致贫，因病返贫”，这一农民生活中最迫切、最关注的问题，抓住了关键环节。
3. 统筹层次提高，抗风险和监管能力增强：新农合制度由县级进行管理，一般以县级为统筹单位，条件不具备的地方，也可以乡统筹起步，逐步向县统筹过渡。新农合资金实行以收定资，收支平衡和公开、公平、公正管理的原则，专款专用，专户储存。
4. 组织管理体系更加健全：国务院建立了新农合领导小组和户籍联席会议制度。2003年，各级省政府也成立了新农合领导小组，县级政府成立了新农合管理委员会，各级卫生行政部门设立了新农合的管理机构。这些组织措施改变了过去合作医疗由卫生部门独家办，这是新农合取得成功非常重要的经验之一。
5. 监督机制强调民主公开：县级政府根据实际情况成立由相关部门和农民代表参加的新农合监督委员会，检查监督农村合作医疗工作，同时实行定期审批、张榜公布等措施，保证新农合基金全部公正、有效地用在农民身上，提高制度的公开、公平和公正性。
6. 同步推进了农村合作医疗救助制度：重点资助救助是对新农合报销后的自费费用再给予一定的二次补偿，进一步改善了贫困人群的医疗卫生状况。
新农合典范项目遍地开花
新农合的开展延续了“试点先行”的办法，各地根据自身特点积极开展了新农合的探索和实践，在改革支付方式、“一卡通”、单病种付费等方面涌现出了许多有代表性的成功典范。
1. 惠民之策——支付方式改革
今年5月，卫生部联合发改委、财政部下发《关于推进新型农村合作医疗支付方式改革工作的指导意见》。《意见》提出，新农合的支付方式将由单纯的按项目付费向混合支付方式转变，如按病种付费、按床日付费、按人头付费、总额预付等，其核心是由后付制转向预付制。
《意见》指出，实行支付方式改革，有利于巩固完善新农合制度，增进新农合基金使用效益，提高参合人员的受益水平；有利于合理利用卫生资源，规范医疗机构服务行为，控制医药费用不合理上涨，对于新农合制度持续、健康、稳定发展，让农村居民切实享受医改成果，保障参合农民权益具有重要意义。同时将支付方式改革作为推动基层医疗卫生机构综合改革和县级公立医院改革、破除以药补医机制的重要手段，实现管理创新和激励机制转换。
湖北省在探索新农合支付方式改革方面取得了很多成功经验。湖北省卫生厅、省物价局、省财政厅、省医改办联合发布了《关于推进新农合支付方式改革的实施意见》，进一步完善新农合制度，推动基层医疗卫生机构综合改革和县级公立医院改革，控制医药费用上涨，提高参合农村居民的受益水平。《意见》提出新农合支付方式改革的主要目标：从2012年开始，在全省所有统筹地区建立覆盖区域内所有定点医疗机构的新农合普通门诊总额预付和住院按病种定额付费、按床日付费、按单元付费、按人头付费、总额预付等支付方式，探索统筹区域内医疗集团住院费用总额预付的支付方式，争取到2015年实现所有统筹地区内所有定点医疗机构和病种全覆盖的支付方式改革目标。
2. 便民之举——“一卡通”
卫生部部长陈竺曾在2011年召开的全国基层卫生和新农合工作会上指出，各地要根据卫生部制定的相关标准，积极推进新农合“一卡通”试点工作，满足参合农民异地就医的需求。今年，卫生部把新农合国家级信息平台建设作为卫生信息化建设的首要任务加快推进，各地要尽快完成省级新农合信息平台建设，为部省信息系统联通提供必要条件。
以安徽省为例：2011年，安徽省在新农合定点医院即时结报工作会议上宣布，安徽省已完成全省新农合即时结报“一卡通”建设，2011年底前在省内各个省市级医院全面推广应用。即参合农民除了在自己户籍所在县看病能即时结报，在16家省级医院、147家市级医院住院治疗，都能享受“出院当时就报销”。卫生部农卫司司长杨青参加了安徽省新农合省级“一卡通”试点成功典礼，他表示：安徽新农合即时结报“一卡通”是率先在全国以省为单位试点成功的典范。
与此同时，新农合“一卡通”还将与健康档案、公共卫生、医院管理等信息系统整合衔接，使之成为涵盖农村居民参合、就医、结算、预防保健、健康信息的综合健康“一卡通”。
3. 随民之愿——提高报销比例
在8月17日举办的“2012中国卫生论坛“上，卫生部办公厅主任侯岩做了题为《中国医疗卫生事业发展状况》的报告，其中提到：新农合自实施起至2011年，人均筹资标准从2003年的30元提高到2011年的246元，政策范围内住院费用报销比例达到70%以上。2010年推行新农合大病保障，截至2011年底，已有近30万包括儿童白血病、儿童先心病、终末期肾病等8种重大疾病患者享受到补偿，实际补偿平均达65%。2012年，又将肺癌、食道癌、胃癌等12种常见多发大病纳入农村重大疾病保障试点范围，费用报销比例最高可达90%。
新农合覆盖率和报销比例的提高对缓解农民看病贵难题发挥了重要作用。以海南省为例，海南省卫生厅和省财政厅日前联合印发《海南省新型农村合作医疗统筹补偿方案（2012版）》，统一调整完善海南省新农合补偿政策，提高基金使用效率和参合人员受益水平。调整后，海南省新农合住院报销比例将达75%左右，门诊报销比例将不低于50%。在住院补偿方面，市县级定点医院住院起付线进一步降低，由2011年的500元降至400元；住院补偿比例进一步提高，实行差别支付制度，合理分流病人。省内三级定点医疗机构，报销比例由55%提高到60%；市县二级定点医疗机构，由70%提高到75%；乡镇卫生院300元以下部分由50%提高到60%，300元以上部分由85%提高到90%，力争统筹区域内政策范围报销比例达75%以上。
信息化建设支撑新农合十年历程
卫生部原副部长、中国农村卫生协会会长朱庆生在接受本刊专访时对新农合实施十年来信息化提供的支撑作用给予了充分肯定，他说：“新农合的发展离不开信息化建设的支撑，新农合走过的这十年从拨算盘，到用计算机录入信息，到本地的实时结算，到省级平台建立后本省内的实时结算，再到现阶段建设的国家级平台建立后全国的异地实时结算，走过的每一步都因为信息化的支撑而逐渐深入。”卫生部在新农合的建设过程中，也在信息化建设方面提出了相关的标准和规范。
1. 新农合信息系统发布指导意见
根据卫生部的要求，全国新农合信息系统建设要逐步建成以两级平台(国家级、省级)为主，多级业务网络(国家、省、市、县)并存的模式。提倡按照省级建立信息平台，县级建立业务操作网络，市级通过省级平台建立辖区虚拟信息管理网络的方式建立省以下新农合信息系统。建设初期业务网络至少要覆盖到乡镇经办机构和同级的定点医疗机构，并随着业务的发展和管理的需要进行适当扩展。市、县两级是否建立信息平台，由各省级卫生行政部门根据具体情况，本着合理、节约、高效的原则确定。这些规范都源自卫生部于2005年和2006年两年间连续发布的两个文件。
2005年5月30日，为了加强全国新型农村合作医疗试点地区信息管理工作，规范全国各地新型农村合作医疗信息系统的设计、开发和各地新型农村合作医疗信息平台的建设，促进信息系统与信息资源共享，卫生部颁发了“关于印发《新型农村合作医疗信息系统基本规范（试行）》的通知”。该规范作为各级卫生主管部门在采购新型农村合作医疗信息系统软件或计算机企业开发相应软件时的基本技术标准。卫生部也将按照本规范的要求建立全国新型农村合作医疗数据交换中心，同时要求各省依照本规范上报数据。
2006年11月22日，卫生部颁布了“关于新型农村合作医疗信息系统建设的指导意见”。该“意见”指出：新型农村合作医疗信息系统是专门用于新型农村合作医疗业务管理的计算机管理信息系统，对新农合制度的建立和完善具有重要意义。该“意见”为全国新农合信息系统建设，提高新农合的科学管理水平，保障和促进新农合制度持续健康发展提供指导和规范作用。
该“意见”表示，卫生部会同有关部门提出全国新农合信息系统建设的有关原则和指导意见，负责新农合国家级信息平台和数据库的建设和运行，协调、指导省级信息系统建设和运行。各省级卫生行政部门要按照本意见的统一要求分别负责本辖区内新农合信息系统建设方案的制定和组织实施，负责省级信息平台和数据库的建设和运行，对县（市）级新农合信息系统建设和运行进行监督与技术指导。与此同时，在新农合信息系统建设中，要充分利用已有的计算机网络资源和信息资源，避免重复建设和资源浪费。由于各地新农合的组织机构设置、制度设计和实施模式尚不统一，因此，要在系统建设实施前和实施中对业务流程不断调整和完善，用科学的业务流程优化信息系统建设，利用高效的信息系统使业务流程更加规范。
2. 国家级平台实现跨区域结算
2011年，卫生部、财政部、民政部联合下发通知，要求加快新农合信息系统建设，开展“一卡通”试点工作。通知要求各地要尽快完成省级新农合信息平台建设，加快县级新农合信息系统建设。利用好中央补助地方公共卫生专项资金，开展村卫生室信息化建设。在已经基本实现县乡两级即时结报的基础上，全面推行新农合省市级定点医疗机构的即时结报工作，结合门诊统筹和村卫生室信息化建设进展，推进村卫生室的即时结报工作。逐步达到农民持卡在省、市、县、乡、村五级医疗机构就医和结算的目标。
目前，全国已经有很多省建成了新农合省级平台，为农民在本省内的新农合实时结算提供了保障。以江苏省为例，2010年8月，该省新农合省级信息平台建成并投入使用。需要外转就医的患者可以在当地合管办，通过省级信息平台向省级医院提出转诊申请。省级医院根据病人病情和医院收治能力及时作出答复，约定时间，并为参合人员开通接诊绿色通道。在省级医院医治结束后，参合人员在出院时只需交纳个人自付部分的医药费用，不需回到参合地办理补偿手续。
卫生部农卫司司长杨青在谈到新农合国家级平台解决参合农民实时结算时也曾表示，如果农民工参加了新农合，在省内70％的省市定点医疗机构是可以即时结报的。对于跨省的农民工，卫生部采取了以下措施，一是在农民工输出地合作医疗管理机构和输入地的有关部门协商，确定合作医疗的定点医疗机构，这样在务工地点的定点医疗机构就医，可以即时报销。二是正在努力建设新农合的国家级信息化系统平台，现已在一两个省进行试点。国家级平台和省级平台进行互联互通，以后农民工到任何一个跨省的医疗机构就医，他的信息可以通过国家级信息平台互联互通，实现即时结报。
卫生部农卫司副司长聂春雷在中国农村卫生协会近期召开的“新农合实施十周年大会”上表示，在很多省都建成了省级新农合平台的基础上，要让这些省级与国家级平台进行连接，完成互联互通的工作，为全国的异地跨省实时结算奠定基础。截至今年年底，全国将有大约30%的省级平台与国家级平台实现互联互通。
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