摘要：从世界范围内各国公共卫生领域近几年面临的宏观形势和社会发展来看，突卫事件的发生具有普遍性和难以规避性，公共卫生事件关乎人类的生命安全和整体社会的稳定。鉴于突卫事件的严峻性和危机性，上海市必须全方位做好提升应对卫生事件的各种准备，建立科学化与合理化的突卫事件应急管理机制是上海市经济协调发展、社会治安稳定及人民安居乐业的重要保证。改革开放以后，特别是上海在应对SARS、H1N1、手足口传染疾病、H7N9等突卫事件中积累了丰富危机处理经验，特点与特征较为明显。
关键词：上海市；公共卫生事件；应急管理
一、上海市公共卫生基本情况
在2003年“非典”疫情以后，为了更好地应对突发卫生事件，上海加大资金投入力度和人才引进规模，制订和实施了针对公共卫生体系建设的“三年行动计划（2003～2006）”，建设和完成公共卫生应急指挥控制系统、预防控制系统、卫生监督管理系统、医疗救助管理系统、社会支持系统、应急信息系统及卫生科研系统等七大公共卫生系统，不断提升应对公共卫生事件的处理能力和水平。2006～2013年，上海已经实施和推进了三轮《加强公共卫生体系建设三年行动计划》，立足构建国际领先和世界前沿的公共卫生体系，加强公共卫生领域六大门类48个项目的各项建设，涵盖传染疾病、食品药品安全、化学放射性事故及核化等突发卫生事件的应急处理，经过11年的初步建设和实践探索，上海基本建立反应灵敏、科学先进、高效统一的公共卫生体系。
（一）医疗卫生服务水平不断提升
1. 上海市居民健康状况
2003～2013年，上海市不断加强公共卫生服务经费的投入，提高医疗服务水平，扩大公共卫生服务覆盖群体，上海市公共卫生主要健康指标（MHI）连续五年（2008～2013）保持全国领先水平，人均基本公共卫生服务经费接近发达国家地区水准。其中，上海市人口期望寿命（life expectancy）为82.41岁，已经达到发达国家地区卫生医疗水平行列；上海市孕妇、产妇和婴儿死亡率分别为7.10万、10万和5.04‰，处于全国最低数据统计值；而上海地区甲、乙类传染疾病报告率基本上维持在低段区域值（1992～2012），具体见图1。
2. 卫生医疗机构和业务服务情况
截至2013年年底，上海市及区县级各类卫生医疗机构（医院、专业性疾控防治机构、妇幼保健单位、社区卫生服务中心及下设站点、救助部门、门诊部门及医务室等）总共3896所，卫生服务人员和专业技术人员总数21.78万，面向患者实际提供医疗床位14.78万张。另外，上海市及区县医疗机构从2009年起诊治次数平均19863.23万人次，医疗器械和设备使用率97.23%，床铺使用率98.24%。全市急救业务量继续呈上升态势并高位持续运转，2013年全市急救人次约为56.32万人次，急救出车61.23万次，较同期有较大增长。
3. 监督执法情况
2010～2013年，上海市卫生行政管理部门及疾病防控机构共计监督执法和检验检查89.78万户次，其中涉及突发卫生事件引起的督查和执法27.34万户次，关乎人民群众生命安全和身体健康因素（包括食品药品及传染疾病等）的行政处罚19876件，已经完成许可化及可备案相关项目18.1万件，接受群众卫生医疗举报案件3.6万起。
4. 农村合作医疗情况
截至2013年9月12日，上海市各区及乡镇、行政村新农合覆盖率已经达到100%，农村医疗卫生机构（卫生应急单位）基本满足上医疗服务需求，上海市农业人口实际111.23万人，总计统筹新农合医疗融资19.54亿元，2013年享受农村医疗卫生服务共计1876.19万人次。
（二）突发公共卫生服务体系建设效果显著
1. 高度重视突发公共卫生事件及传染病疫情
2011～2013年是上海市第四个《上海市公共卫生体系建设三年行动计划》执行时期，在积极推进公共卫生领域六大类48个项目的同时，总计投入87643.3万元项目经费支持公共卫生服务体系建设。对于形势严峻的H7N9传染疾病疫情，上海市积极组建数支国家级应急队伍（急性传染病防控和紧急医学救援），完成10个区县的国家疾病综合防控示范区创建工作，采取一切技术和医学手段把甲、乙类传染病控制在最低水平。通过日常化联合街道和社区的方式，加强公共卫生事件的演练和组织工作，2013年全市区县共组织和实现各类演练6570次，参加演练人员89765人次。
2. 综合卫生管理水平不断提高
首先，2010年通过制定和完善《上海市区域公共卫生体系整体规划（2010～2020）》、《上海市突发卫生事件整体和专项应急预案（2012）》、《上海市突发重大动物疫情专项应急预案》等八部公共卫生制度文件，进一步增强公共卫生管理的法制化进程和制度化建设。其次，上海市加强与世界卫生组织、美国、英国及法国的卫生交流合作，汲取世界前沿卫生管理和实践经验，同时选派重点卫生学科人才开展海外研修项目，提高卫生专业人才综合素质。上海市为了更好地实现卫生服务体系的电子化和网络化进程，在全市范围内推行健康信息网建设，实现医疗卫生机构（主要三家医院）与各区县医疗单位的电子档案联网共享体系，逐步推进公众电子健康档案及相关卫生疾病的查询同步模式，医疗网上预约、初审和传染疾病的上报等平台化构建稳步推行。
3. 基层公共卫生服务能力不断提升
上海市不断加强社区卫生服务中心及卫生服务站的医疗服务和疾病防控工作，全面深化改革社区卫生服务的管理模式和服务方式，在融合17个区县经验做法的基础上，从卫生管理体制、卫生应急机制、规范补偿机制、传染病预防、分工协作机制、信息交流机制、家庭医生机制及人才配置等方面进行服务方式创新和业务流程改造，提高区县基层医疗服务水平和疾病防控能力，有效提升了突发公共卫生事件的综合应对能力，同时也增加了市民对于社区卫生服务的满意度和信赖度。2013年全市基层卫生服务资源综合配置和医疗服务公共满意总体评价结果为89.24。
（三）重大公共卫生服务项目稳步推进实施
1. 推进实施基本和重大公共卫生服务项目
2005～2013年，上海市各区县疾病预防及卫生保健经费标准由最初的人均19.21元到53.7元，而公共卫生服务项目由五大类32项提高到2013年的最终确定的12大类42项86小项（0到6岁儿童管理、老年人健康保健服务、预防接种服务、居民健康档案管理及健康教育等公共卫生服务项目），重点九项（传染病及突发公共卫生事件报告和应对、特殊人群的健康管理等）公共卫生服务项目正在稳步完善推进实施中。
2. 优化医疗资源及卫生保健服务的规划和配置
为了更好地实现上海各区县公共卫生资源的协调配置，上海市通过公共卫生资源分配的统计与调查，再次整体宏观布局医疗资源，系统调配卫生保健服务，科学统筹医疗机构的协作和联合。对于传染疾病及公共卫生事件频发的区域进行重点关注和规划，探索居民签约服务、医疗机构联动、双向转诊及区域化定点的方式优化资源，提高医疗机构的卫生应急救治水平和日常化医疗服务能力，立足区县格局分配医疗资源，促使医疗机构、社区卫生服务中心及疾控中心等部门实现卫生资源的科学化和合理化配置。
二、上海市应对突发性公共卫生事件的基本特点
（一）各类传染病是突发公共卫生事件的主要危害
传染病史与生物的出现及进化史几乎同步进行，人类发展的文明史同时也是同各类传染疾病不断抗争的历史。传染病在漫长的岁月里给人类造成巨大的灾难，在世界范围内带来严重的人员伤亡和经济损失，传染病的威胁和破坏早已经跨越国界与地域的界限，医学技术的高速发展及卫生保健手段的屡次革新也难以完全应对形形色色的传染疾病，时至今日它的威胁仍然造成挥之不去的阴影。人类社会发展的历史也是与传染病做斗争的历史。社会在发展，新的传染病也不断出现。
（二）食品药品安全问题较为突出
食品药品与人民群众的切身利益息息相关，民以食为天，食以安为先。食品药品安全问题关乎国计民生的大事，随着人们日益增长的物质文化需求的提高，公众对于食品药品的关注与重视程度越来高。食品药品安全问题仿佛是一个久治不愈的顽症，2008年至今，上海和其他地区在食品药品安全方面同样面临“苏丹红”、福寿螺、瘦肉精、三聚氰胺、地沟油、染色馒头等影响事件，这些恶性问题不断触发国人关注食品药品的神经。从地沟油黑幕到问题血燕的惊天骗局，从进口奶粉频出问题到假羊肉的疯狂销售，从费列罗巧克力、雪碧纷纷现虫到注胶虾、水泥核桃粉墨登场，从“是否问题疫苗”的争论到假药网售的肆虐，食品药品问题不断升级为突发公共事件，虽然政府采取一系列措施加强食品药品的监督与管理，全方位与多角度实施切实可行的应对措施，但是食品药品安全问题频发，食品药品安全事件不断触碰人们的心理底线。
（三）生产生活中毒事件时有发生
随着科学技术的不断进步、制造流程的智能化及生产防护措施的改进，危害作业工人身体健康和生命安全的事件得到有效控制，但是职业中毒与生产中毒事件也时有发生。职业病高发于矿产企业、有色金属生产部门、建材与铁道行业， 而职业病多方的生产行业是职业中毒的聚集地。据国家卫生计生委2014年发布：上海常见的职业病有尘肺病、急性职业中毒、慢性职业中毒等疾病。2013年，上海共报告职业病358例，其中尘肺病121例，引起急性职业中毒的化学物质主要是一氧化碳、二氯乙烷和氯气，此三种物质共发生中毒68例；病死率最高的是硫化氢中毒，中毒21例，死亡5例；引起慢性职业中毒的化学物质主要是苯、铅及其化合物（不包含四乙基铅）、砷及其化合物，分别为15例、17例和14例。随着化工工业发展及新材料技术的不断引进，新的职业中毒形式与生产中毒事件也陆续发生，有毒物质与有害气体会给工业生产及作业工人带来新的困难和考验。
（四）人为因素是导致突发公共卫生事件的主要因素
突卫事件的发生与发展有着多重的诱发因素，自然因素导致的突卫事件有其必然性和偶然性，而人为因素和自然、人为因素交叉作用诱发的突发事件都与人的行为有着非常密切的关联，大部分卫生事件的发生是可以完全避免的。对于自然因素触发的卫生事件，由于科技水平的制约性和认知能力的局限性，人类不可能消除和避免自然因素诱发的突发事件，最大限度做好防控与监督工作是降低损害的最佳路径。人为因素触发的卫生事件可以通过两类方式进行处理和归类。第一，很多人为性的卫生事件是完全可以避免的，人为因素仍然是激发突发卫生事件的主要原因，特别是食品药品安全问题及日常生活中毒事件，可以采用政府行政职权、宣传教育、法制化进程及制定相关预案的途径进行解决，运用切实可行的办法把被动应对突发事件转变为主动管理突发事件。第二，针对自然因素诱发的突发事件，建立健全科学的应急管理机制，构建权威性与专业化应急管理决策机制、预警防范机制，及时有效地进行应对和预警。随着市场经济的纵深发展，追求利益和产出效能最大化的过程是促使突发卫生事件发生的巨大推动力，违背市场原则和法律规范的经济行为在短期获取暴利的同时，换取的是资源的极端消耗及突发事件的爆发，最终损害的还是人民大众的切实利益。
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[4]王舒.柔性化管理在手术室护理中的应用性探析[J].上海医药，2012（12）.
*本文受上海出版传媒研究院、上海出版印刷高等专科学校招标课题资助，课题编号：SAYB1412。
（作者单位：上海出版印刷高等专科学校）
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