我国基础教育行政管理体制改革３０年简评

[摘要]改革开放30年来，我国基础教育行政管理体制改革大致经历了四个阶段：全面恢复计划管理体制阶段(1978年-1984年)，改革计划管理体制阶段(1985年-1992年)，深化管理体制改革阶段(1993年-2002年)，科学发展观指导下的教育行政管理体制改革阶段(2003年一2008年)。

[关键词]基础教育；行政管理体制；改革；30年

[中图分类号]G46 [文献标识码]A [文章编号]1002-2384(2008)11-0004-05

教育管理体制包括政府的教育行政管理体制和学校的内部管理体制。宏观的教育行政管理体制改革对于微观的中小学内部管理体制改革具有决定性的影响。本文主要对改革开放30年的教育行政管理体制的演进予以简要述评。

教育行政管理体制涉及中央政府与地方政府的关系、地方政府与学校的关系、政府的教育行政职能转变与机构调整，以及教育行政机关的自身建设和专业化问题。在我国教育改革与发展中，由于教育行政管理体制改革与教育投入体制、办学体制改革有密切的连带关系，所以本文在述评教育行政管理体制时，也会连带述评教育投入体制和办学体制改革的状况。

本文把1978年改革开放以来我国基础教育行政管理体制改革分为4个连续的阶段。

一、全面恢复计划管理体制(1978--1984)

我国改革开放的历史进程始于1978年12月党的十一届三中全会。但实际上，教育领域的转折和变革早于十一届三中全会，其标志性事件是1977年10月国务院发文宣布当年立即恢复高考。恢复高考对整个中国教育特别是中小学教育产生了巨大的连带性影响，拉动了大中小学教育秩序的全面恢复。

在教育管理体制方面，我国教育事业的计划管理体制全面恢复，教育部在1978年先后制定了《全日制小学暂行工作条例(试行草案)》、《全日制中学暂行工作条例(试行草案)》、《重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》，对学校管理提出了具体、明确的要求，恢复了学校正常的教育教学管理秩序。另外，为稳定教师队伍，保障教育事业发展，制定了计划管理色彩非常浓厚的教师管理政策，1978年国务院批转教育部《关于加强中小学教师队伍管理工作的意见》规定：“教师的调动，需经县以上教育行政部门同意”，“高师、中师毕业生应全部分到教育战线工作”，“各部门、各单位不要任意借调或抽调教师做非教学工作”等。

在教育投入体制方面，与经济体制相一致，政府依然是教育资源的配置主体，计划是教育资源配置的基本方式，市场还没有进入教育资源配置领域。在教育资源的内部分配上，与重点学校制度相对应，有限的教育资源更多地向重点学校倾斜。在办学体制方面，基本上是公立学校一统天下，办学体制严重一元化。在教育资源紧缺的压力下，加上农村经济体制改革带来的财富增加，1983年，中共中央、国务院发出《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》，要求农村办学实行“两条腿走路”的方针，鼓励农民“集资办学和私人办学”，公立学校一统天下的格局被打开了一个小小的缺口。

随着教育秩序的恢复，各级各类教育都得到发展，中小学学制从“五二二”制过渡到以“六三三”制为主，延长了学生受教育年限。“效率优先”是本阶段教育行政的主导价值观，早出人才、多出人才、快出人才是这一价值观的直接反映。恢复和加强重点学校制度是具体的政策举措，建立了一批重点小学、重点中学，在国民教育体系内部形成了隐性的“双轨制”。国家集中稀缺教育资源、形成优质教育资源并将这些资源向少部分学生倾斜，以尽快培养所需人才，尽力满足国家赶超战略的需要，但同时也带来了严重的教育不公平问题。重点学校在全国学校中只占极小的比例，而且主要集中在城镇，但却占用了相当多的教育资源。另外，激烈的考试竞争也带来了片面追求升学率的问题。尽管教育部在本阶段多次发文要求纠正，并要求处理好重点中学和一般中学的关系，但收效甚微。

相对于“文革”期间的教育无序状况，计划管理体制的恢复给教育带来了秩序和效率，在当时无疑是有积极意义的，但随着教育的进一步发展，教育中计划管理体制的弊端愈益彰显，亟待改革。

二、改革计划管理体制(1985-1992)

1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)，是我国教育改革与发展的纲领性政策，拉开了全面改革教育体制的序幕，对其后中国教育的发展产生了深远影响。《决定》认为，要从根本上改变教育落后的状况，“必须从教育体制入手，有系统地进行改革”。

教育管理体制改革的基调是：中央向地方放权，政府向学校放权。《决定》指出，在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校“统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来”。《决定》要求实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，提出：“基础教育管理权属于地方。除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。”1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》和1992年颁布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》进一步明确了这一原则。

教育行政管理体制改革与教育投入体制和办学体制的改革有内在的联系。教育经费短缺是当时制约教育发展的一个主要瓶颈，基础教育行政管理地方化、分权化改革把多渠道筹措教育经费的责任也下放给地方了。

在教育投入体制方面，《决定》提出的“两个增长”的要求对于政府投入产生了重大影响，使得20世纪80年代国家财政性教育经费占GDP的比重的平均水平明显高于以前的70年代和后来的90年代。同时，鼓励多渠道筹措教育经费，地方可以征收教育费附加，用于改善基础教育的教学设施，并鼓励通过发展校办企业、勤工俭学和社会服务自主创收，同时还鼓励单位、集体和个人捐资助学。《决定》还特别强调乡财政收入的作用：“为了保证地方发展教育事业，除了国家拨款以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，乡财政收入应主要用于教育。”这样，在实践中，就逐步形成了以县乡为主管理和实施义务教育的格局。在办学体制方面，基础教育和职业教育则突破了政府办学的框架，《决定》鼓励集体、个人和社会力量办学，民办教育得到迅速发展。

本阶段的改革打破了原来的以计划为主的教育体制，建立了新的教育秩序，提高了教育行政效率和学校管理效率，提高了政府宏观调控教育改革与发展的能力，提高

了地方办学和学校办学的自主性和积极性，提高了各级各类教育筹措教育经费的能力，扩充了我国教育资源总量，初步建立起中国特色教育体制的基本框架，为进一步的教育体制改革和教育事业发展奠定了比较扎实的基础。

本阶段的教育改革是很有成效的。但在打破旧秩序、形成新秩序的过程中，也出现了混乱，如地方各级政府义务教育权限问题、学校乱收费问题等等。此外，改革也带来了其他一些新问题，如义务教育管理权限下放后，因为区域经济发展严重不平衡，所以区域间教育发展严重不均衡现象凸显。一些老问题还没有解决，如政府教育投入虽有大幅度增加，但与持续扩大的教育规模相比，在总量上依然不足。这些新老问题需要通过进一步深化改革予以解决。

本阶段教育改革的主要关注点在体制改革，《决定》中明确指出需要解决的教育体系调整(特别是职业教育)、教育内涵发展(教育思想、内容、方法)等问题没有成为政策重点。学校片面追求升学率现象愈演愈烈，教育质量堪忧。这说明，任何一个时期的教育改革都应该整体推进、统筹考虑，不能只是关注某一个方面(如教育体制)，否则会顾此失彼。

三、深化管理体制改革(1993-2002)

本阶段的教育行政管理体制改革向纵深发展。1993年，中共中央和国务院下发的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)，把教育行政管理体制改革推向深化，力求建立与社会主义市场经济体制相适应的教育体制，市场因素进一步介入到体制改革中来。

在基础教育管理体制改革方面，上一阶段所确立的“地方负责、分级管理”的体制，充分调动了地方兴办基础教育的积极性，这使“普九”工作在政府投入不足的情况下仍进展较快。但是，在县乡义务教育管理权限扩大的同时，沉重的经费负担也落到乡镇政府和农民身上。本阶段基础教育管理体制改革的重要任务就是解决政府缺位问题，在“地方负责、分级管理”体制的基础上进一步提出了“以县为主”的管理体制。1993年《纲要》和1994年《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》(以下简称《实施意见》)进一步明确了各级政府的责任，并突出了县级政府的责任。《实施意见》特别强调：“县级政府在组织义务教育的实施方面负有主要责任，包括统筹管理教育经费，调配和管理中小学校长、教师，指导中小学教育教学工作等。乡级政府负责落实义务教育的具体工作，包括保障适龄儿童、少年按时入学。有条件的经济发展程度较高的地区，义务教育经费可仍由县、乡共管，充分发挥乡财政的作用。”《实施意见》要求“政府要切实转变职能，改善对学校的宏观管理”，“属于学校的权限，坚决下放给学校”。2001年，国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》中，确立了农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。此后，随着农村税费改革的推进，逐步撤销了乡级以下政府机构的义务教育的管理权限和财政责任。至此，我国基础教育管理体制已基本发育成熟。

在教育投入体制方面，《纲要》要求“改革和完善教育投资体制”，指出：“增加教育投资是落实教育战略地位的根本措施，各级政府、社会各方面和个人都要努力增加对教育的投入，确保教育事业优先发展。要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。”这一规定对改革开放以来我国多渠道筹措教育经费的经验从公共政策视角进行了概括和总结，确定了我国教育投入政策的基本框架。

本阶段，财政性教育经费增长的政策力度明显加大。在1985年《决定》提出的“两个增长”的基础上，《纲要》和1995年颁布的《中华人民共和国教育法》又增加了一个增长，变成了“三个增长”，即中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，教师工资和生均公用经费逐年有所增长。《纲要》还提出“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四”的目标。但政策力度大不等于执行力度大。由于政府投入不够，农村义务教育经费短缺尤为严重，甚至形成了沉重的义务教育负债，并导致了乱摊派、乱集资、乱收费等现象，引发了一些社会问题。为解决这一问题，从1993到1996年，有关部委制定了若干文件，分别对收费问题予以规范，但这些规定治标不治本。治本之策是建立经费保障机制。2002年，国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》提出，建立农村义务教育经费保障机制，落实各级政府保证农村义务教育投入的责任。农村义务教育经费保障机制的建立，是我国农村教育发展和义务教育发展的一个里程碑，是本阶段一个重要的政策亮点。

随着1992年市场经济体制改革目标的确立，办学体制改革在本阶段全面展开。《纲要》提出，“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”，国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。在国家有关法律和法规的范围内，还可以进行国际合作办学。《实施意见》更进一步指出：“基础教育主要由政府办学，同时鼓励企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式力、学。有条件的地方，也可实行‘民办公助’、‘公办民助’等形式。企业举办的中小学应继续办好，有条件的地方在政府统筹下也可以逐步交给社会来办。”这些规定实际上从公共政策上推动了公立学校转制的进程，此后多种办学形式的“转制校”相继出现，依托名校办民校成为一时的风尚，一些公立名校还举办了“校中校”、“民办班”。本阶段办学体制改革的全面展开，基本形成了多元化办学的格局，使得社会力量办学迅速成长，大量社会资金进入教育，从总体上缓解了教育资源紧缺的状况，也满足了民众对于教育的多样化需求；但市场导向的办学体制多元化进程所伴随的逐利倾向和逐利行为，使本来就存在的乱集资、乱收费现象更加严重。为规范社会力量办学，本阶段出台了一系列法律法规和规范性文件，如1994年《关于民办学校向社会筹集资金问题的通知》(国家教委)、1997年《社会力量办学条例》(国务院)、2002年《中华人民共和国民办教育促进法》等。

本阶段教育改革与发展的最大成就是体制改革的深化，与上一个阶段的教育改革具有很强的延续性。上一阶段开始的教育体制改革在本阶段都取得了重要成果，奠定了我国教育体制的基本格局，且延续至今。基础教育管理体制改

革、教育投入体制改革、办学体制相关政策已基本成形并逐渐走向成熟，有些政策在本阶段已被法律化，适应我国国情的宏观教育管理体制、教育投入体制和办学体制已比较健全，我国教育改革与发展的宏观秩序框架已基本完善。这都是本阶段的重大成就。

更好的教育体制意味着更高的效率、更少的体制性浪费，意味着宏观教育效率的大大提高。

1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》要求在各级各类教育中全面推进素质教育，全面提高教育质量，但本阶段教育政策、教育改革重点关注的是宏观教育体制改革和教育规模的扩张，教育效能、教育质量问题没有在政策实践中实现根本改观，教育的内涵发展没有出现实质性突破。各级各类教育规模的迅速扩张也给教育效能、教育质量的提升带来巨大压力和巨大挑战。在基础教育领域，“应试教育”愈演愈烈，素质教育的推进举步维艰，尽管启动了新课改实验，且2002年秋季义务教育新课程建设进入到全面实验阶段，但实验规模才达到同年级学生的10％～15％，高中阶段新课改实验尚未开始。我国教育的发展方式急需转变，急需从数量扩张走向质量提升、内涵发展的轨道，我国教育对经济社会发展和人的发展的贡献率亟待提高，教育的效能亟待提高。

尽管本阶段在宏观教育体制改革方面取得了重大进展，教育宏观效率显著增强，但各级各类学校的办学自主权的落实、内部管理体制的改革依然存在许多突出问题，学校内部管理效率亟待提高。

四、科学发展观指导下的教育行政管理体制改革(2003-2008)

2003年党的十六届三中全会确立的科学发展观的指导思想，成为2003年以后我国教育改革的根本性指导原则。已往教育政策中的“社会本位论”色彩相对减弱和淡化，以人为本、促进人的全面发展，成为教育改革的主导价值观。人的发展的公平性、人的发展的质量成为本阶段新教育政策的两个核心问题。促进教育公平和提高教育质量成为本阶段教育改革与发展的两个核心目标。教育管理体制、教育投入体制、办学体制的完善都是为实现这两个核心目标服务的。

促进教育公平的难点在农村学校、在城镇地区的薄弱校，促进教育公平的主要政策是完善教育投入体制(尤其是经费保障机制)，实施基础教育均衡发展战略。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，把农村教育当做教育工作的“重中之重”，要求大力发展农村教育，加大各级政府的投入，完善经费保障机制，对经济困难家庭的学生进行补助。2005年，国务院下发了《深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出了2006年西部地区、2007年全部农村地区义务教育免费的目标，并确立了农村义务教育经费保障新机制。2005年，教育部发布了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，加大了对农村学校和薄弱学校的支持力度，基础教育均衡发展政策在实践中得到切实落实。2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》鲜明体现了教育公平的立法思想，明确了义务教育的公益性、普及性和免费性，将义务教育均衡发展作为政府的责任，明确规定缩小学校差距，义务教育阶段不得分为重点学校和非重点学校，学校中禁止分设重点班。

体现科学发展观的教育公平应该是有较高教育质量的教育公平。提高教育质量，要求教育实现内涵发展，改革教育内容和教学方法，全面推进课程教学改革，全面实施素质教育。教育部周济部长在教育部2008年度工作会议上的讲话中指出，“在当前，我国教育呈现出鲜明的阶段性特征。最基本的阶段性特征，就是进入了从人力资源大国向人力资源强国转变的新阶段。现在，有学上的问题已经基本解决，上好学的问题成为突出矛盾；数量合乎规模的问题已经基本解决，质量和结构的问题成为突出矛盾”，“尽管教育规模仍然有一定的发展空间，但从总体上看，今后各级各类教育的发展重点都要放在提高质量上。人民群众不仅要求享有接受教育的机会，更加要求享有接受良好教育的机会”。在本阶段，基础教育课程改革作为基础教育阶段实施素质教育的主要载体取得了重要进展，到2005年秋季，全国所有小学、初中起始年级都已经实施新课程，2006年有10个省份进入了普通高中新课程实验，2007年扩大到16个省份。中小学的培养模式发生了深刻变化。

教育质量是教育效能和教育效率的基础。本阶段的教育政策比已往更加关注教育质量问题，而且在关注教育对社会发展的贡献的同时，尤其关注教育对人的全面发展、协调发展与可持续发展的贡献，充分彰显出以人为本的新发展观、新效能观。本阶段教育政策对于现代教育效能本质的把握更加全面、丰富。

在教育管理体制方面，基础教育管理体制在上一个阶段已基本发育成熟，解决了“谁来管”的问题，但还没有完全解决“管什么”的问题，特别是没有解决“怎么管”的问题，也没有在根本上解决学校内部的管理体制创新问题。在宏观教育管理体制基本建立健全的背景下，管理体制的改革必然向微观层面深化。本阶段教育管理体制改革的主要进展是在政府职能转变与学校内部管理体制改革方面，典型表现是建设现代学校制度的探索。尽管从1985年以来，学校内部的管理体制改革一直在积极的探索中，而且也取得了一些积极的成果，但一些根本性的制度体系并没有真正建立起来。2003年党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在确立科学发展观的同时，要求加快政府改革进程，以适应市场经济体制和符合科学发展观的要求。责任政府、服务政府、法治政府成为政府改革的主调。这为进一步转变教育行政职能、改进政府与学校的关系、切实深化学校内部管理体制改革奠定了良好的基础。

2004年教育部下发的《2003—2007年教育振兴行动计划》要求切实转变政府职能，强化依法行政，建立公共教育管理与服务体系。规范教育行政部门在政策制定、宏观调控和监督指导方面的职能，依法保障地方教育行政部门的教育统筹权和学校办学自主权。健全重大决策的规则和程序，建立科学民主决策机制。要求探索建立现代学校制度，“继续深化学校内部管理体制改革，完善学校法人制度”。目前教育行政职能转变与现代学校制度建设正处于积极探索阶段。

在本阶段，政府自身定位和行政职能的变化，特别是对于包括公共教育在内的公共服务的责任承担，对本阶段教育投入体制完善产生了非常积极的影响，并对办学体制产生了相当微妙的影响。

在教育投入体制方面，尽管已经形成的多种渠道筹措教育经费的政策格局没有发生变化，但政府在本阶段大大强化了自身对于公共教育的责任。2006年10月，党的十六届六中全会通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，在建设和谐社会的重点任务中强调“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，“坚持教育优先发展，促进教育公平”。政府进一步加大了教育投入力度，建立了义务教育经费保障新机制。政府教育责任缺位问题的解决有很大改观，政府不再“以政策代投入”，不再推卸自身的教育投入责任，不再把自身的责任推向学校、社会和市场。与此相关，办学体制也发生了微妙的变化，集中表现在对改制学校的政策转变上。当年把公立学校改制的一个重要原因是希望通过改制，把公立学校变为民营性质，从而运用市场机制，从社会“合法”地获取教育资源(公立义务教育学校收取学费不合法)，减轻政府和学校的教育经费压力。这种做法是特定时期的无奈之举，产生了很多负面影响。本阶段政府开始清理整顿改制学校。2005年底，国家发改委、教育部联合下发《关丁做好清理整顿改制学校收费准备工作的通知》，指出了公办中小学进行办学体制改革试点在特殊时期的积极意义和负面影响，明确规定，“从2006年1月1日起，各地全面停止审批新的改制学校”。此后，各地开始清理整顿转制学校，将转制学校转回公立或者推向民办。2006年新的《中华人民共和国义务教育法》从法律上禁止学校改制，规定“县级以上人民政府及其教育行政部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质”。可见，新政策明确了公立学校的公益性，同时给民办学校以公平的竞争空间。

综上所述，在汲取改革开放以来20多年教育发展经验与教训的基础上，在科学发展观的指导下，本阶段我国教育政策的质量和水平实现了质的飞跃，教育改革与发展也走上了全面、协调、可持续之路，走入了又好又快发展的轨道，教育政策和教育实践进入了同时关注教育公平、教育效能(质量)、教育效率、教育秩序的新阶段，为建立公平高效的教育新秩序搭建出基本的框架、奠定了坚实的基础。

(编辑　孙金鑫)