对行政事业单位非经营性国有资产管理体制改革调研报告 2020年事业单位改革文件

　对行政事业单位非经营性国有资产管理体 制改革的调研报告

　第一

　对行政事业单位非经营性国有资产管理体制改革 的调研报告

　我市的行政事业单位国有资产管理改革从开始， 几年来，紧紧围绕提高资产管理效能，提高资产使用 效益这个中心，积极推进国有资产管理体制改革，探 索在市场经济新形势下行政事业单位国有资产管理工 作的新体制、新机制，收到了良好的效果。随着改革 的深入，市场经济环境的变化，国家宏观经济政策的 调整，现有的体制和机制已不能很好的适应新形势的 需求，这就要求我们必须进一步解放思想，调整思路，用 更加开放的思维，更加有效的机制，更加有力的工作 把国有资产经营好，把国有资产管理这篇文章做大。一、我市国有资产管理改革的基本做法

　设立专司机构，明确职能定位。市政府发文成立 了市非经营性国有资产管理局，正县级事业机构，挂 靠市财政局，由市财政局副局长兼任国产局局长。市 国产局编制12人，内设综合、产权管理、资产评价三 个科室，从而明确了行政事业单位国有资产的管理主 体。市国产局作为管理行政事业单位国有资产的专司 机构，按照统一政策、分级管理的原则，对全市行政 事业单位国有资产工作进行宏观管理；对市本级行政 事业单位国有资产实施监督管理。同时，在职能定位 上，将其定位在延伸财政职能上，资产管理工作紧紧 围绕财政中心工作来进行。推动资产的整合。在保证行政事业单位正常运转 的前提下，对资产优化整合是国有资产管理体制改革 的重要内容，是提高资产使用效益的主要方面。市本 级先后启动了行政中心、建设大厦、文化艺术中心、 老干部活动中心等重点资产整合项目。通过这些资产 整合项目的实施，既完善了城市功能，改善了机关办 公条件，又整合了大量的闲置房地产，从而激活存量 资产，实现保值提效。通过盘活行政事业单位国有资 产，拓宽了财政收入渠道，增加了地方可用财力，实 现了资产管理和资金管理的有效结合。近几年，通过 统一管理国有产权，对国有资产统一整合运营，全市 累计实现国有资产收入5亿多元，改革国有资产的配置模式。在全市初步建立了资 产构建预算制度。资产购建预算是从源头上管理资产 “进口”的主要环节，是规范资产配置，实现资产配 置科学性、均等性、计划性的重要的国有资产管理制 度，是部门预算的一个重要组成部分。资产构建预算 从制度层面可以有效解决在资产配置上的盲目性、随 意性和失衡性，减少了盲目配置、重复配置，节约了 财政资金，是“模式”一个重要亮点，在全国国有资 产管理工作会议上交流推广。实行产权集中管理。市政府授权市国产局对市级 行政事业单位的产权集中统一管理，将原来市级各行 政事业单位的《房屋所有权证》、《国有土地使用证》 集中收缴到市国产局，由市国产局代表市政府拥有市 级所有行政事业单位全部国有资产的产权并对所管资 产行使产权管理、收益管理和财务管理权，对单位办 公用房实行余缺调剂，彻底杜绝和防止因所有权不明 而引发的各种国有资产流失现象。产权变更后各占有 使用国有资产的行政事业单位只有资产使用权，没有 资产处置权，有效的解决了资产分散管理中存在的随 意处置国有资产的问题。二、改革目前所面临的困境

　我市的行政事业单位国有资产管理改革虽然取得 了一定的成效，但与市委、市政府的要求、与社会经 济发展的要求还有一定的差距，在行政事业单位国有 资产改革深化中遭遇瓶颈，主要体现在以下三个方面：目标定位。我市的国有资产管理改革当初是以资 源整合为切入点的，是以保值提效为目标的，是在整 合置换中盘活存量资产，提高资产效益，增加财政收 入。因此我们的工作重心在整合置换上，市政府还就 此下发了三年整合规划。尽管规划中提出了宜租则租、 宜处置则处置，宜开发则开发的运营思路，但作为运 营主体的资产开发没有取得突破性进展。从目前的情 况看把目标仅仅定位在整合上是不能把资产这篇文章 做大的，必须把目标定位在经营上，通过有效的经营， 把文章做大。体制束缚。行政事业单位国有资产所有权属政府， 市非经营性国有资产管理局是政府授权管理市级行政 事业单位资产的一个行政机关，不具备投融资资格， 也不具备经营开发资格。由于缺乏一个对资产有效经 营的平台，因此无法对资产开展有效的经营。因此要 适应新形势，把资产经营这篇文章做大，就必须搭建 一个公司化的经营平台，实现对资产的有效经营。思想解放不够。这几年改革过程中我们也一直思 考如何有效的利用好国有资产，也考虑到开发经营， 但由于担心不符合国家对行政事业单位资产管理的要 求和规定，担心过度商业化，会增大政府风险，因而, 让犹豫禁锢了我们的思路，捆住了我们的手脚，制约了我们的工作

　三、深化我市国有资产管理体制改革的建议

　、我市资产基本状况

　根据资产清查结果表明，截止12月31日，全市 行政事业单位资产总额亿元。其中，行政资产总额亿 元，事业资产总额亿元。市本级资产总额亿元，行政 资产亿元，事业资产亿元。按可经营资产情况看，市本级行政事业单位拥有 土地5361亩，其中城市规划区内XX亩，规划区外3347 亩；房屋105万平方米。按目前我市房地产市内工厂 行情测算，市本级的可用资产总值约为 28亿元。资产经营的基本思路

　金

　融危机爆发后，扩大内需保增长的任务十分繁重， 特别是我们以投资带动为主要特征的增长方式，在突 破发展中保增长的任务更重、压力更大，对资金的需 求也更加迫切。因此，我们必须审时度势，充分运用 所拥有的资产优势，进一步解放思想，深化改革，调 整工作思路，转变工作重心，把把工作重心由过去的 以整合为重点，转向以全面经营为重点；把运营方式 由以置换为重点转向开发、转让、出租并举，有形资 产、无形资产、资源性资产经营并重的轨道上来。对 于目前具备通过转让、开发、出租进行直接经营的房 地产可直接开展经营，对于目前不具备直接经营条件 的房地产，可通过房地产抵押融资的方式，实行买地 开发滚动经营，或者以直接投资的方式进行资产经营， 使所有的房地产都能够成为政府可经营的资本。实现 真正盘活国有资产，实现资产资本化，实现资产效益 最大化，实现资产经营可持续发展的目标。经过有效 运营，力争五年内为市本级建设融资 3--5亿元，全市 实现国有资产收益10亿元以上，其中市本级5亿元以 上。加快体制转变，构建经营平台

　调整管理体制，构建经营平台，是实现资产资本 化，对资产进行有效经营的基础。因此，我们建议成 立市公共资产投资运营公司，将市本级的行政事业资 产整体打包，以划拨过户、授权经营或参股等形式注 入公共资产投资运营公司，同时将市非经营性国有资 产管理局更名为“市公共资产管理局”，实行市公共 资产投资运营公司与市公共资产管理局实行两块牌 子，一套人马。由市公共资产管理局行使行政事业单 位国有资产监督管理的职能。由市公共资产投资运营 公司行使管资产的经营、开发、融资、投资职能。使 公共资产投资运营公司具有投融资、经营开发、物业管理三个资产经营平台的功能，其运行目标为：

　投融资平台

　打造成我市继城投公司之外的又一重要融资平 台，利用国有资产，以抵押担保的形式，通过银行贷 款、发行债券等方式，吸引各种社会资金进入重点建设 领域。具体可以采取以下方式：一是抵押贷款。以国有资产整合为基础，在充分 进行风险评估的基础上，以资产作抵押，加强同国家 政策性银行、商业银行和非银行金融机构的合作，形成 以银行贷款为基础，其他金融机构资金为补充的信贷 融资格局，为政府实现经济社会发展目标提供融资服 务。二是发行企业债券。政府授权发行企业债券，在 资本市场进行融资，用于地方基础设施建设，财政实 施担保并承担债券利息。辽宁铁岭投资债的成功发行 就为我们很好的借鉴。8月21日发行的“铁岭投资债” 发行总额6亿元，票面利率为%期限7年，在全国银 行间市场和深圳证券交易所同时发行，发行当日全部 售完。铁岭市委、市政府创新政府投融资体制机制， 本着“资源资产化、资产资本化、资本证券化”的发 展思路，在整合运营政府社会公共资源和国有资产的 基础上，搭建起市场化投融资平台，成立铁岭公共资 产投资运营有限公司，“铁岭投资债”就是通过铁岭 公共资产投资运营公司发行，以沈铁工业走廊开发基 金偿还。同时，铁岭市政府承诺：若沈铁工业走廊开 发基金存在偿债缺口，将安排其他财政收入进行偿还。三是开展股权合作。对于关乎全市经济布局和产 业结构战略性调整的竞争性领域项目，资产投资运营 公司代表市政府和市财政（国资）局作为出资人，用市 场化方式对此类项目的市属国有股权进行管理 ，依照《公司法》行使股东权利，履行股东义务。

　四是启动民间借贷。对项目不大、有营利的项目 可鼓励干部职工入股，募集项目发展资金。但此方式 筹集资金量少，风险大。五是积极发展多兀化融资体制。特许经营权是政 府重要的无形资产，因此在项目建设上可运用“建设 —经营一转让"的方式，即bot模式进行融资。它是 指政府和项目发起人签订特许权转让的协议，由项目 发起人组织成立的项目公司承担大型基础设施项目的 融资设计、建设、运营和维护的任务，同时，在规定 的特许期内，拥有该项目的所有权并收取费用，用来 偿还项目的债务，并获得预期的投资回报。在特许期 结束后，项目将无偿移交给政府。利用这种形式，对 于我市自有资金匮乏，但同时具有机遇优势、项目优 势的实际情况，可以以此引进资金，扩展筹资渠道， 增加筹资规模，切实解决建设资金供需之间的矛盾具 有很强的现实意义和可操作性。经营开发平台

　按照宜开发则开发、宜处置则处置、宜出租则出 租的工作思路，充分利用现有资产，继续促进资源优 化整合，加快开发经营，扩大投资范围，实现资产增 值。经营开发平台主要职能为：一是资产经营的载体和主体，负责资产开发、转 让、出租等经营业务。

　二是负责对原政府部门投资举办的经济实体进行 整合，并对其实行集约化、集团化、规模化经营，充 分发挥资产的规模效益。三是进行自主开发。对增值潜力大，开发价值高 的项目，实行自主开发，以实现国有资产收益最大化。

　对有的资产可按照开发--转让的方式进行经营，对有 的资产可按照抵押--融资--收购--开发--转让的方式 进行经营。四是夯实公司职责。按年度签订国有资产保值增 值责任书，通过规范资产运营，建立国有资产补偿机 制，向财政上交国有资产收益、按期收缴国有资产占 用费、土地出租收益金和利润等手段，保证国有资产安全完整的运行，实现国有资产保值增值。

　物业管理平台

　一是为行政事业提供统一规范的物业服务，维持 办公资产的简单再生产，节约财政支出。

　二是公平参与物业市场竞争和经营。

　需要配套的政策

　一是成立市公共资产运营投资公司，并将市非经 营性国有资产管理局更名为“市公共资产管理局”， 两套机构合署办公，实行两块牌子一套人马。二是按照产权集中管理的要求将市级行政事业资 产全部更名过户在市公共资产管理局名下，免收更名 过户的相关费用。以划拨过户、授权经营等形式将市 级行政事业单位资产注入公共资产投资运营公司。三是按公司法建立完善的公司法人治理结构，确 保公司业务的有效、有序开展。

　第一