过去的县政府

做一个称职的知县确实不太容易，虽然能够一个人说了算，对下可以口含天宪，说什么是什么，甚至学着皇帝老爷子“一言九鼎”。但问题要说准说对，办事要中规中矩，不能经常说错话、老干破格的事。

七月的河南大地，热浪灼人。在41℃高温下，慕名参观了南阳市内乡县的内乡县衙———一座过去的县政府。

引人关注的历史标本

内乡县衙，距今110年左右。

县衙当年的主体建筑完整屹立，有些办公设施居然也保留下来，连知县大老爷睡觉的红木床都没有损坏，变成了受到保护的文物。说来真是一个奇迹。县衙躲过了中原的连年战火，躲过了百多年的人世沧桑，躲过了文革中的大破“四旧”，也躲过了风雨雷电等自然灾害，名正言顺地博得了中国“唯一”县衙的美称。

清朝当时置县1358个，如果加上相当于县级的散州、散厅232个，就有1590个县衙林立中国，当内乡县衙硕果仅存，成为今天唯一的时候，成为“神州大地绝无仅有的历史标本”的时候，人们不能不关注她的魅力。

不仅文人墨客、专家学者、社会名流关注这座县衙，高层领导人物也频频往顾。一本介绍县衙的小册子上记载，党和国家领导人朱镕基、李岚清、李铁映、罗干、胡绳、彭珮云等，都参观过县衙。日、美、德、法、俄、意、英等十余个国家的专家学者也慕名而来。内乡县因此名声振起。

1995年6月8日，朱镕基来到这座县衙，目光在三堂的一副对联上停了很久，他对联中阐述的官与民的辩证关系、地方官与一地治理的辩证关系，给与高度评价。这副对联通俗易懂，意境深刻。联曰：

吃百姓之饭，穿百姓之衣，莫道百姓可欺，自己也是百姓

得一官不荣，失一官不辱，勿说一官无用，地方全靠一官

中共中央总书记江泽民在南阳得知这副对联时，也很感兴趣，指示中央办公厅的同志负责查考此联出自何时何地何人之手。中国社会科学院院长李铁映还挥毫书录这副对联，以为县衙留念。

我们知道，在地方政府中，县这一级历来十分重要。自从春秋时期的楚国首先置县，并经秦始皇实行郡县制后，两千多年来，县的名称和政权组织性质一直没有变化。县能顽强地穿越历史隧道，风光地走到今天，是由它的地位和作用决定的。清朝雍正皇帝登基之始，即谕全国知县：“县令乃亲民之官，吏治之始基也。贡赋狱讼，尔实司之，品序虽卑，职任甚重。州县官贤，则民先受其利；州县官不仁，则民先受其害。”社会学者曹锦清先生认为：县，既是一个相对完整且独立的乡村社会单元，也是一个相对完整与独立的行政辖区，甚至是一个具有自己历史、语言、文化传统的单元。县的重要性使县得以传承不衰，其他任何一级行政组织的称谓变来变去，而“县”之谓独领垂续之殊遇；县的功能作用使县得以负载丰厚，凝聚社会、人文、政事之神韵精华。这是一笔有待开发的财富，这是一个值得思考的课题。走进内乡县衙———这个过去的县政府，不自觉地会联想到今天的县政府。虽然不可同日而语，也许没有多少具体的可比性，但联想产生之后，不由自主地考察起县衙的功能作用来。

天理国法人情

进入县衙的二堂，迎面高悬“琴治堂”三个大字，这是知县预审案件和大堂审案时退思、小憩的所在。坐在二堂审案，只要一抬头，就能看见对面屏门上六个雄劲的大字：“天理国法人情”。这六个字是这座县衙的建造者章炳焘在任内题写的，是县衙所有牌匾中最大的一块，最醒目的一块。意思十分明显，就是施政办案要顺应天理，执行国法，合乎人情。

“天理国法人情”，实际是封建时代官吏的执政理念，相当于我们今天讲的指导思想、政治纲领。“天理”的原意是天然的道理，自然的法则，似乎是不可抗拒的。迷信者认为天能主持公道，而且天道昭昭，恒驰既往，谁要悖逆而行之，则天理不容，天诛地灭，厉害得很。广义的“天理”也指良心。其实，“天理”是看不见摸不着的，可以口若悬河而论之，可以束之高阁而弃之，可以脚踏实地践行之，具体如何对待，全赖执政者一念而为。从这个意义上说，封建统治者所言的“天理”存在于他们的灵魂深处，有时甚至常常是靠不住的。

“国法”是比较明确的，即国家的制度法纪法令，比如清朝就是“大清律”。问题在于，古时的国法不同于今天的国法，不是现代意义上的国法，而是粗线条的，是概略扫描的。止于清朝灭亡，封建中国的法典律令基本就是一大本子，没有广泛的覆盖，缺乏严格的分类，说不上具体规范，运用者的空间很大。同样一件案子，依据同一个法律条款，张县令和李县令断案的结果可能有很大的差别。即便法律是一杆秤，良心的定盘星打在什么地方才是关键。

“人情”就有点说不清了。人情者人之常情，据说唐朝之前叫民情，后来为避讳唐太宗李世民的名讳，改民情为人情。一字之改，意境有了不小的变化，体会起来民情较多群体的意味，人情个体的感受加重。虽然“民”和“人”都是抽象的概念，但“民”的指向性比较明确，就是老百姓。“人”则可以宽泛起来，老百姓是人，当官的是人，罪犯也是人，至于当官的意思向什么人倾斜，就只能天知道了。

能够把天理、国法、人情堂而皇之地纠合在一起，高悬于巨大的屏门之上，大概也算是我们古代官场的一种创造。

“天理国法人情”，不唯是过去县政府的施政理念，也是整个封建时代官场的通则。但是，在两千多年的封建历史中，这六个字很少能够和谐地一起发挥作用。通常，“天理”是高擎的旗帜，“国法”是挥舞的招牌，“人情”才是问题的关键和本质。毕竟，既应天理又和国法且顺人情的事情不会太多，出现矛盾的时候，天理是虚的，国法不太规范，人情自然凸现出来。这“人情”可以是广大民众之情，可以是乡里亲朋之情，可以是上头暗示之情，可以是汹汹私欲之情，可以是缠绵美色之情，可以是邪恶刻毒之情，也可以是风花雪月之情，总之人情的自由度是很大的。有人执法如山，重的是民众之情；有人眷顾根系，重的是乡亲之情；有人攀附权贵，重的是裙带之情；有人唯己是图，重的是私欲之情；有人留恋欲海，重的是美色之情；有人心性刁狠，重的是刻毒之情；有人放浪山水，重的是文采之情等等。不同的文化修养，不同的价值取向，不同的人生追求，不同的施政境遇，对于人情的掌握也会大不相同。封建时代的官场艺术在于，一般情况下，人情的趋动、人情的运用、人情的放纵有一个底线，就是我们通常说的不破大格，不突破基本的“国法”和“天理”，否则担心天怒人怨，栽大跟头。

衙门的自然情况

内乡县衙是清代县衙，清代以吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部六部为国家政权的基本标志。皇帝的权力一般都要通过六部得以体现和向下延伸，皇帝的主要信息和决策依据也多从这六部获得。从一定意义上说，六部是皇权的主要支撑点。内乡县衙以六房对应六部，工作性质没有多大差别，只是衙门口小了一些。六房设在大堂的两侧，右为吏、户、礼，左为兵、刑、工。每房一般两三人，头目称“经承”，或“吏书”、“户书”等，是没有品级的。这同北京的六部首脑差多了，那里的领导者一般要正三品以上，有时由王爷和亲王领衔。

六房中吏房居首，掌管署内人事，并乡绅、丁忧，以及在外省做官诸事，相当于今天的组织部和人事局。吏房门上的对联很能说明它的工作准则：“选官擢吏贤而举，考政核绩廉以衡”。意思是说，选拔提升官员要看是否有德才，考察政事和绩业要看是否很廉洁，一个人有本事，手脚又干净，就可以当官提官。排在第二位的是户房，掌管赋税、财政、户口、农事等，门联写着：“编户方田勤并慎，征赋敛财公亦平”。接下来是礼房，管科举、学校、礼仪、祭祀节庆等；兵房，管兵事、民壮、考试武举、驿传等；刑房，管枷杀贼盗、刑狱诉讼等；工房，管城池、衙门、仓库、水利、道路交通等。

这六房和大堂形成第一进院，通常叫大堂院，属于“外衙”。一般性的政事，一般性的案件，一般性的应酬，都在大堂院进行。老百姓打官司、办事情，基本止于大堂院，再往里边走，他们就没有资格了。穿过大堂的屏门，就是顶上高悬“天理国法人情”的屏门，是二堂。这第二进院落，东西各有一个跨院，叫做县丞衙、主簿衙，这两个位置的官吏定为八、九品，分管粮马、户籍、巡捕诸事，直接对着六房等办事机构。县丞和主簿是知县的左膀右臂，是具体工作的协调组织者，有时也是知县的代言人。

二堂的地位十分重要，是实际行使权力的地方。知县处理重要行政事务和案件一般在二堂进行。虽然平常百姓进不了二堂，但二堂两位官衙门上的对联却写得充满了平民色彩。

二堂与三堂之间，有一个过渡的天井院，叫刑钱夫子院。这里的过渡别有深意，如果没有明确的先例可循，当年的章炳焘肯定动了不少心思。这是不属于国家编制但却必不可少的县衙机构，住着知县的幕友刑名师爷和钱谷师爷，知县称二人为“夫子”。如果需要，还可以有其他方面的师爷。虽属编外机构的编外人员，但却是知县亲自请的，生活费用和薪水也由知县个人出，关系非同一般。他们既要对得起朋友，又要对得起生活，许多人还要一展抱负，造福黎民百姓。因此，他们不仅介入刑名、钱谷，还可能介入很多东西，发挥多方面的作用。在实际工作和生活中，他们近侍知县，常随左右，游走于权力中心，地位作用非常重要，比有品级的县丞、主簿犹有过之。

过了刑钱夫子院，进入三堂，也就是第三进院落。这里是知县接待上级官员、商议政事和个人办公起居的所在。此处回廊宽阔，气势突起，明显感觉出与大堂、二堂迥然不同的格局来。这里设有知县的接待室，过去叫品茗斋，是比较尊贵的客人才有资格享用的。还有知县的起居室、更衣室，难能可贵的是章知县的卧床竟然完好地保存到今天，成了国家级的文物。这张床现在神气起来了，过去章知县、王知县可以随便打滚的地方，我们想靠近触摸一下都不允许，有栏杆隔离着，只能望着床发生一点联想。

我大略算了一下，古代县衙的人员编制还是比较精干的，上了品位的不过7人左右，即知县、县丞、主簿、典史、巡查、教谕、训导各1人；六房的典吏没有品级，18人以内；杂职官包括搞医的和阴阳僧道之类，亦未入流，5~6人；其他还有一些管钱管物的典吏，5~6人。余下的是一些衙役。能够勉强算得上官或相当于干部的，40人左右，可能比现在一个乡镇的干部还要少。

行政权力的运程

县一级行政权力的行使以知县为核心。

知县之名源于唐，始用于宋，定制于明，沿于清。知县作为一县的长官，在文学艺术作品中好像就是断案子的，变成了简单的司法长官，惊堂木一拍，口出是非，不服就大刑伺候，威风八面。其实，知县的工作范围很大，管理、主持着一县之政事，常有不威风的时候，甚至是窝囊的时候，因为教化百姓、征税纳粮、听讼断狱、劝民农桑、灾荒赈济、兴学科举，那一方面的事情最后都要由知县决断，里里外外一把手，官也不是那么好当的。

做一个称职的知县确实不太容易，虽然能够一个人说了算，对下可以口含天宪，说什么是什么，甚至学着皇帝老爷子“一言九鼎”。但问题要说准说对，办事要中规中矩，不能经常说错话，老干破格的事。因为你有上级，知府的眼睛盯着你；你有下级，越级打个小报告不费事；你的百姓也不是完全的顺民，逼急了什么事都干得出来。特别在有清一朝，对汉人的防范意识很强，“文字狱”达到了相当高的境界。虽然没有明朝那些东西厂的特务，但有严格的考官制度，做官不谨慎一点是不行的。因此，当好县官还真要有点本事，否则权力的运行就不通畅。

从内乡县衙来看，权行四野，但具体运作一般不出三堂。大堂和三堂既是起点又是终点，二堂作为转承，周而复始，循环不已，权力活跃地游走期间。老百姓有事上告，从大门进入大堂，特别急的事情可以击鼓升堂。需要留心的是，务必看清击鼓鸣冤之处的两块石碑。一块写着“越诉笞五十”，就是不能越级上告，否则棍棒侍候，重打五十；另一块写着“诬告加三等”，就是要实事求是，不能诬陷良善，否则罪加三等。明确了警告的内容，就可以上大堂说事了。如果事属鸡毛蒜皮之类，情况简单明了，大堂即可定断；如果事情复杂，关乎重大，云里雾里的一下子看不透，则要走一个过程，先经二堂预审，拿捏准确后，再回到大堂上公布；如果事情透着机巧，悠悠然似有“天意”暗来，或者事涉重要机密，则移至三堂研究定夺。三堂定了的事情可以拿到大堂上去公布，也可以止于三堂，或压而了之，拖而了之，不了了之。

这是事起于下的权力运程。知县想干点事情，有点独立的作为，或者上峰有交代，权力运行的起点则在三堂。通常情况下，知县的想法，或幕僚的建议在知县头脑中有了意思，或上峰的暗示需要有所表示，知县认为必须落实下去，就要按照层次展开权力。知县一般不会直接到大堂去，他或招县丞、主簿于三堂交代，或直接到二堂予以面示，然后通过六房具体执行。比如重要案件，可能关乎民意、关乎政绩、关乎机密、关乎朝廷要员，虽然天理国法明摆着，但人情之关需要过得去，知县的个人意图也要实现。这时候，权力由上而下的轨迹可能是正常的，但由于许多微妙的成分杂与其间，正常中可能有许多不正常的现象。知县可以直接下达命令，这事就这么办了，没有任何商量的余地；也可以不那么直接，通过明示或暗示，通过态度或语气，通过对某些具体事情的处理，把自己的意思清楚无误地表达出来。不论前者还是后者，县丞和主簿以及典吏们都要执行。其实，中国官场的许多艺术，包括最高级的艺术都在这执行之中。

讨论古代官场的权力运行不能不说到幕僚。内乡县衙里叫刑钱夫子院的地方是幕僚的居所或者叫幕府。居于其中的人物叫幕友、幕宾、夫子或师爷等等。历代称呼轮变，本质恒贯始终。其实就是顾问、参谋和秘书的角色，是中国封建社会一项特殊的人事制度。这些人有专门的修养和独特的技能，属于主意点子较多的精灵之辈，常常是地方官处理政事的得力助手。从内乡县衙的考证知道，清朝至少在河南的地面上这类幕僚被称为夫子，既可能是知县的朋友、师长，也可能是名闻乡里、足智多谋之辈，他们与知县之间没有严格的契约关系，“合则留，不合则去”，任何一方都可以解除聘约。从夫子所居之所紧邻知县这一点来看，夫子的作用非同一般。他基本的职能是出主意、想办法，动脑动嘴不动手。实际上根据夫子的能力水平和与知县的关系，他作为的天地比较广阔。策划于密室，夫子是少不了的人物；行权于上下，夫子要从中调度策应；点火于基层，更要靠夫子的神来之笔，总不能让知县亲自跑到老百姓中间去煽风点火吧。由于夫子的特殊地位，可以同知县无话不说轻重无碍；由于夫子的特殊作用，知县可以利用他做许多自己不便做不好做的事情；还由于是幕友关系，推脱责任、转嫁危机之类的事情也可使得。有了幕友这个层次，权力运行的自由度增大了，权力的阴柔氛围增加了。权力可以在权力的轨道上运行，权力可以跳跃轨道另辟蹊径，所谓运用之妙，存乎一心。

标榜和张扬的境界

当婊子的人希望立一块贞节牌坊，为的是找一块护身符。因为人言汹汹，唾液可以淹死人，没有牌坊怎么能在社会上立足生存呢?古代官场的招牌，虽与婊子们的牌坊不同，但真正能够按照官场正常规则和对外宣示的官场诫约办事的，恐怕为数不多。说得冠冕堂皇，光明正大，做得乌七八糟，阴暗狡诈，大概是封建官场的通病。参观内乡县衙，这一点体会得更深一些。

内乡县衙百多年的建筑完好无损是个奇迹，当时的牌匾楹联一并保存下来，使今天的人们能够浏览品味也不能不说是一个奇迹。简单地看，内乡县衙的牌匾楹联和著名的寺院庙宇里的文化设施没有太大差别，可认真琢磨，就画不上等号了。庙宇寺院宣示的多是神的境界，明喻人们的社会行为理念；内乡县衙展现的则是封建官场的节操，张扬的是做官人应当恪守的社会政治理念。历代知县们说了些什么我们无从考证，写在厅堂匾额上的对联条幅显然是他们要广而告之的，是他们千方百计要做足的脸面，他们提倡什么反对什么一目了然。但是，能否完全按照对外公开、大事宣扬的思想和精神去做，就只有天知道了。

一进内乡县衙的大门，照壁上的怪兽玲珑活现，此兽我在曲阜孔夫子的家宅里见过，名字叫贪。传说此兽相当贪婪，能吞下无数的金银财宝，尽管它的脚下和四周都是宝物，但它没有满足的时候，甚至想把太阳也一口吃掉。所谓欲壑难平，大概说的就是这家伙，结果被太阳烧得尸骨无存。县衙把这幅贪兽图刻画在大门的照壁上，虽然没写什么字，但寓意再明显不过，是告诫官员们莫存贪念，徇私枉法。可是，历代最流行的民谣叫做“衙门口朝南开，有理没钱莫进来”，难道封建官场里还有多少清明的官员吗?

县衙的大堂是可以公开审理案件的地方，也是老百姓能够看得到的地方。最显眼的是公堂之上那块“明镜高悬”的匾额，下面绘有海水朝日图，象征清似海水，明如日月。四个字，一幅画，官场的理念和准则似乎说得很清楚，就是秉公执法，公道正派。能不能做到不去管它，姿态、样子一定要做足。老百姓如果还有疑虑，堂前醒目的对联作了进一步的阐释和强化。就是：

欺人如期天，毋自欺也；

负民即负国，何忍负之。

话说到家了。欺负、欺辱、欺压老百姓如同欺骗苍天，而天理昭昭，报应不爽，伤天害理的结果只能败坏自己的名声，把自己搞臭。没有任何人甘冒天下之大不韪，愿意置自己于不仁不义不清不白之境地。老百姓看到这样的表白，按理应当放心了。不仅如此，下联进一步明确如果辜负了老百姓，遗怨遗恨遗恶于民，也就辜负了国家的期望。封建时代朕即国家，就是辜负了皇帝的任命和信任，难道能够忍心这样做吗?还有一句潜台词，如果你胆敢这样做了，皇帝决不会等闲视之。他可任你为官，也可以摘掉你的乌纱帽，甚至可以连脑袋也一并摘掉。老百姓面对这副对联，似乎没有怀疑政府、不信官员的道理。

其实，封建社会的官场是没有多少道理可讲的，如同妓院里没有道理可讲一样。妓院在社会的底层，只认钱不认理，有钱就有理；官场在社会的上层，只认权不认理，有权就有理。不同在于官场的招牌鲜亮，还由于掌握着话语权，经常微言大义，造成了许许多多的假象。比如二堂的对联：

法行无亲，令行无故；

赏疑唯重，罚疑唯轻。

是说为官执法要不分亲疏远近，不徇私情，公正公平；办理重大疑难案件对举报出证者可实行重奖，处理一时难以查明的疑难案件要留有余地。这道理放在今天仍不过时，具有普遍的、长远的指导意义。

比如刑钱夫子院的对联：

为政不在多言，须息息从省身克己而出；

当官务持大体，思事事皆民生国计所关。

很明显，要求为官从政，不要夸夸其谈，乐于表白自己，最重要的一点是必须经常反省自身，也就是常常手拍胸膛想一想，自己是否自警自律，廉洁奉公，勤政爱民，以实际行动做好本职工作；再就是做官的要有大局观念，干每一件事情都要坚持从整体需要出发，以大局为重，考虑每一个问题，都要想到人民和国家的利益。多么精彩的说教，多么高尚的境界。

比如县丞衙大门对联：

宽一分，民多受一分赐；

取一文，官不值一文钱。

这一联的意识十分简明，就是要求为官者必须注意或努力减轻老百姓的负担，少搞那些名目繁多的苛捐杂税，使人民受到恩赐，享受恩泽，并把向老百姓索取或叫搜刮钱财，看成是最低贱、最不道德的行为，是分文不值的。如此鲜亮的招牌，我是那个时代的老百姓也能看着舒坦。

比如主簿衙大门对联：

与百姓有缘，才来此地；

期寸心无愧，不鄙斯民。

这副对联充满了浓厚的人情味，读来格外亲切。封建时代的官员也真能做秀，明明是千方百计、千辛万苦谋得一官半职，目的是光耀祖宗，快慰平生，至少是“千里来作官，为了吃和穿”，却偏偏抬高境界，说到这里做官是同这里的老百姓有缘分，并表示一定要尽心尽力做事，做到心中无愧，良心无悔，对得起衣食父母，真够虚伪的。

对联多不胜举，尽展高天之意。但翻开中国传统的官场史，不论大官还是小官，真正按照官场宣示的道理，提倡的思想和精神行事者为数不多。我们看到比较多的是角逐权力，为此可以不顾一切，甚至付出卿卿性命仍不悔；捞取钱财，为此千方百计，绞尽脑汁，常常不择手段；贪恋美色，为此失政弃民，乃至天怒人怨也在所不惜。道理经常成了地地道道的幌子，但需要他迎风招展，需要他在光天化日下猎猎飞扬。有没有用并不重要，关键在于需要。

建造者的悲哀

章炳焘是内乡县衙的建造者，也是在内乡任职最长的一位知县，前后共有9年，其他知县任职平均不到3年。

《内乡志》记载，1857年捻军打到内乡，一把大火烧了县衙。此后三十余年知县更迭频繁，民生凋敝，谁都不愿筹资修复县衙，知县的办公地点实在有些不像样子。到了章炳焘任上(1892年)，这位懂得一些土木建筑的新县令决心造一座新县衙。钱从哪里来呢?祖籍浙江的章知县颇有一些办法。他在劝民农桑，增加财政收入，结余政府开支的同时，别出心裁地想了一种集资办法，就是利用诉讼上的“赢捐输罚”所得，补充修建县衙经费的不足。说起这位章县令也真是个人物。他生性严厉，以诛暴立威，老百姓来打官司，常不分原告被告，有理没理，先打40大板再说。赢了官司的，要求对修建县衙捐点钱；输了官司的，重责之外施以重罚。好在这位县官不贪，对这方面的收入责专人登记入账，全部用于修建衙门。大约用了3年左右的时间，建成了我们今天见到的县衙。

据说县衙造成之时，章炳焘非常有成就感，不仅上表府台，扬名乡里，还邀老父从浙江远道而来参观县衙。老父亲转了一圈，一言不发。章炳焘不得不问父亲大人对此衙的看法。老人沉思片刻，幽默地说：“房舍虽好，可惜缺少一样东西。”章问缺什么东西，答曰“缺少四个轮子。”章炳焘一时落入雾中，请父明示。老人说：“有了四个轮子，就可以在你卸任时将它推回咱们家，供你终生享用。”显然，老人对儿子不顾百姓承受能力，大兴土木的做法不太满意。

总体上说，章炳焘还是一位不错的官，据说他离职时百姓绅士倾城相送，表达了对他的认同。后来在临颍县做官时，为兴办学堂和工艺厂捐款，损及绅士富贾利益，而被上宪去官罢职。章炳焘丢官未归故里，寓居开封。没了官的日子不大好过，以至连生计都难以维持。无可奈何之下，章炳焘带着女儿，到昔日为官的内乡筹款度日，实际和讨饭的没有太大的差别。但内乡的百姓十分善良，闻听章知县回来的消息，纷纷解囊相助，年逾花甲的章炳焘感动得老泪纵横，其女儿长跪相谢。

责任编辑朱吉余