摘 要 煤层气的开采和利用已经产业化，为保护环境、解决煤炭安全生产和改善我国能源结构起到了重要作用。但体制上的问题导致煤层气的开采至今依然掌握在少数非煤企业手中，致使煤层气的开采效率不高，对后续煤炭的继续开采也带来诸多问题。为了更好地开采煤层气和煤炭，应该在立法层面上将煤层气的采矿权配置到具备资质的煤炭企业手中，实现煤层气和煤炭的一体化开采。
关键词 煤层气 煤炭 一体化 立法
基金项目：“十二五”国家科技重大专项项目“山西晋城矿区采气采煤一体化煤层气开发示范工程”；项目编号：（2011ZX05 063）。
作者简介：刘星，山西晋煤集团煤层气（燃气）事业部，从事煤层气企业运营管理工作；侯永宽，国电大渡河新能源投资有限公司，从事能源开发工作。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-291-02
本文将按照以下逻辑展开：首先阐述目前煤层气与煤炭矿权分离的体制给煤炭产业带来的不利影响，其次讨论煤层气和煤炭一体化开采的合理性及其优点，接下来归纳相对于法律而言政策在权威、稳定性等方面所存在的缺陷和不足，最后讨论如何对煤层气的开采进行立法。
一、煤层气与煤炭矿权分离给煤炭产业带来的不利影响
目前，我国对煤层气资源开发实行一级管理，“对外合作开采煤层气实施专营”，该政策对引进外国资金和先进技术，防止多头降价对外起到了一定的积极作用。但同时也导致煤层气资源被极少数非煤企业垄断，在很大程度上阻碍了煤层气的开发，影响了煤矿企业推进“采气采煤一体化”的进程；导致煤层气与煤炭资源的开发相脱节，给煤矿企业的安全生产带来了严重隐患。
蔡开东认为，只要采气与采煤相脱节，这些问题都将难以避免；而如果实行煤矿区及煤炭规划矿区煤炭煤层气一体化开采，则能促进煤炭工业安全发展和煤层气的合理开发利用 。作为煤炭开采企业的专业人士，蔡开东的观点很有代表性，其中反映出的是煤炭企业和非煤企业之间在煤层气开发问题上的悖论：非煤企业拥有煤层气的采矿权，但没有足够的动力或压力去关注后续的煤炭开采事项，因此可能破坏后续煤炭的开采条件，增加后续煤炭开采的安全隐患和开采难度；而煤炭企业希望安全高效地开采煤炭资源，但却没有煤层气的采矿权，因此在煤层气和煤炭一体化存在的背景下，无法进行统筹规划，实现资源开发和安全生产的兼顾。这其中的关键在于煤层气和煤炭相互依存于一体的客观事实，这个事实决定了煤层气和煤炭一体化开采具有当然的合理性和分别开采难以匹敌的优点。
二、 煤层气和煤炭一体化开采的合理性及其优点
煤层气和煤炭客观上的相互依存，决定了二者应该一体化开采。从煤层气的形成过程来看，它是陆生高等植物在经过泥炭化和煤化形成煤炭的过程中，有机质经过热降解等作用逐渐形成的，因此它是与煤炭伴生并以吸附状态储存于煤层内的。从这个意义上也可以说，煤层气是煤炭的伴生资源，二者本来就是一体的，如果具备开采条件，就应该一体化开采；在这一点上，它们同石油和天然气非常类似。而且，一体化开采无论对于后续煤炭资源的开采，还是环境保护，开发新能源，都会带来很多好处。具体体现在以下方面：
1.目前中国能源发展战略是以煤炭为主体的，而煤层气既是煤炭的伴生资源，更是煤矿安全生产的最大隐患。煤矿企业在煤层气开发上决不是为了短期利益，而是责任，是使命，即使“贴钱”也必须做到。对此，也只有煤矿企业具有源动力，主动性最高，紧迫感最强。
2.煤矿企业的首要目标是保证矿工生命安全，实现企业可持续发展。在开发煤层气时，煤矿企业必然会综合考虑安全管理、采掘布局、煤炭资源节约、规划矿井接续时间等诸多因素，编制煤炭和煤层气综合开发规划，努力在时间和空间上实现煤炭与煤层气开发的有机结合和有序衔接，实现“采气采煤一体化”，打造本质安全型矿井。
3.煤矿区及煤炭规划矿区煤炭煤层气一体化开采，不会影响各方面参与煤层气开发利用的积极性。一是煤矿企业具有开发煤层气的合法地位后，因其安全管理和生产建设的迫切需要，最容易、也最有积极性按照上级主管部门统一编制的煤层气和煤炭开发利用方案，编制和落实本企业煤矿区及煤炭规划区的煤层气和煤炭综合开发利用规划。二是能够打破煤层气资源垄断格局，杜绝跑马圈地现象，培育更多具有专业资质的煤层气公司，参与煤层气产业开发竞争，为促进煤矿安全生产，保障国家能源安全创造良好条件。三是通过出台相关优惠政策和实施办法，完全能够既鼓励煤层气产业开发，又避免无序竞争，实现煤炭与煤层气资源的综合开发，促进煤炭工业的安全发展。
因此，将煤层气的采矿权配置给具备资质的煤炭企业更合理，更能保证煤层气和煤炭资源的充分有效开发，保证煤炭开采的安全生产，更能实现环境保护的目的。如果意识到这一点，就应该通过政策和法律予以引导，从而有针对性地实现资源开发和环境保护的双重目的。
三、 现行的政策及其局限
综上可以看出，煤炭和煤层气的一体化开采是尊重资源开采规律的最佳选择，为实现这一点，就必须从制度上予以强制落实。而从体制和法律层面看，最好的制度安排就是将煤层气和煤炭的采矿权予以一体化的捆绑处置，将其分配给最有实力的煤炭开采企业。实际上，国务院关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见（国办发【2013】93号）也顺应了这一规律，并制定了煤、气一体化开采的政策。该意见的第四部分明确提出，要“建立煤层气、煤炭协调开发机制”，确立了“煤层气开发服务于煤炭开发的原则”，明确要求要“优先保证煤炭资源开发需要，并有效开发利用煤层气资源”；应坚持“先采气、后采煤”，做好采气采煤施工衔接；将煤层气矿业权“优先配置给有开发实力的煤层气和煤炭企业”。
应该说，该政策是正确合理的，在实践中也起到了一定的作用，我们已经看到，个别有资质的煤炭企业已获得了煤层气的采矿权，并已开始取得经济和环保两方面的效益。
尽管现有的政策已经发挥出了一定的效用，但该政策在落实过程中困难重重。众所周知，政策一般是面向本行业内部的，不像法律那样广为人知，而且涉及很多细节，要想吃透政策很多时候必须求助于政策的制定者，这无疑会使投资者（尤其是有实力的外方投资者）作出投资决策的成本大大提升。而在投资后，政策的变动又会比较大，导致投资者对其投资效益的预期无法把握；更为重要的是，在纠纷发生时，政策无法像法律那样为权利受到损害的一方提供强有力的规范支持，这些都必然影响到投资者的信心和动力。
四、煤层气和煤炭一体化开采的立法构建
为了促进煤层气产业的进一步发展，我们需要对煤层气进行专门的立法。那么，我国目前煤层气的立法状况又如何呢？实际上，我国目前尚没有形成有关煤层气产业独立完整的法律框架体系，有关煤层气产业的规定仅仅散见于相关法规的一些零星条文中。从中央层面的立法来看，没有一部法律或者行政法规系统阐明国家对煤层气产业发展的基本原则、主要制度，仅有一部原煤炭部于1994年制定的规章——《煤层气勘探开发管理暂行规定》，该规章的内容带有明显的计划经济烙印，目前已经过时。而且煤炭部现已撤销，执法主体不够明确。此外，许多环节的配套立法也严重缺位，如勘探、开发、运输、加工、利用等环节都缺乏必要的立法。地方立法则更是严重不足，山西等煤层气储量大省都没有成熟的煤层气立法。因此总体而言，中国煤层气立法的现状与煤层气的地位和煤层气产业未来的发展潜力极不相称，立法的不足使政府和企业都无所适从，导致很多问题无法可依、无章可循，制约了煤层气产业的进一步发展，煤层气立法已经势在必行。
关于如何对煤层气进行专门立法的问题，陈伟超曾有专文讨论。他从立法的层次、立法内容等方面，对煤层气立法进行了全面的考察，并提出了相关的建议。但因为煤层气立法涉及内容繁多，比如勘探、开采、运输、加工、使用等诸多环节，而各个环节又有自己的重点问题和特殊性，比如在勘探和开采环节与煤炭关系更紧密，而在运输、加工和使用的环节和天然气、石油又更加类似， 因此需要特殊问题特殊对待，每个环节都需要既综合又分别予以重点研究。本文无法关注与煤层气立法相关的全部环节，而只能就其开采问题的立法构建谈一些看法。
首先，必须确立为煤层气进行单独立法的基本思路和原则，而不能将其简单地依附于天然气或煤炭这些资源的立法。原因在于，就形成机理和蕴藏位置来看，决定了它在勘探、开采时必须和煤炭联系在一起；而在开采出来之后的运输、加工和使用等方面，它又与天然气类似。因此煤层气介于煤炭和天然气之间，将之简单地依附于任何一方都不合适，中肯的做法也许是，为煤层气单独立法，但在不同的环节可以参照或指向有关煤炭或天然气的立法。
其次，如陈伟超指出的那样，目前进行煤层气法律层面的立法时机还不成熟，比较现实的做法是由国务院制定与煤层气相关的行政法规。这主要是因为，煤层气产业的发展还处于初始阶段，有关本产业发展的基本规律还在探索中，贸然制定法律显然是不明智的，因为草率立法的后果只能是降低所制定法律的权威性。比较中肯的做法是由国务院制定与煤层气开发利用相关的条例，这样，可以减少立法工作量，争取早日出台。国外的立法经验也显示，在通过明确共性的基本原则和制度之后，要为煤层气产业制定单独的行政法规。
因此，如果国务院要制定煤层气方面的行政法规，实际上就等于是行使自己作为国家所有、全民所有之代表的权利，它主要就是通过设立采矿权的方式来实现这一点。而很显然，如前所述 ，国务院已经认识到了煤层气和煤炭之间的密切关系，因此在其出台的政策中也强调了将此二者的勘探和开发进行协调和捆绑的必要性，但其问题在于，并未将此原则以正式的行政法规的形式予以表述，从而使煤层气和煤炭的一体化开采在实践中大打折扣。
有鉴于此，在未来的立法中，必须旗帜鲜明地对煤层气和煤炭一体化开采的原则予以表述，并尽可能对其具体的落实形式予以列举，对违反上述原则和具体规定的情形要设立明确、具体的处罚形式和额度，将责任落实到具体的主体。这样才有可能真正从立法层面实现对煤层气和煤炭一体化开采的保障，实现资源开发利用的最大化和环境保护。
综上，我国煤层气产业的发展目前处于关键时期，很多方面的政策施行已经有了一段时间并产生了效用，现在到将那些成熟的政策上升为法律的时候了。煤层气和煤炭一体化开采的原则，无论是在业界，还是学界、政府主管部门，都得到了广泛的认可，因此国务院有必要以行政法规的形式将之固定和具体化，相信这必将会更快更好地推进我国煤层气产业的发展。
注释：
蔡开东.煤层气与煤炭矿权分置对煤矿安全的影响及对策探析.洁净煤技术.2007（3）.
陈伟超.中国煤层气产业单独立法可行性研究.中国煤炭.2009（3）.
比如陈伟超也认为，国家目前在煤层气产业管理方面所参照的常规天然气的法律框架体系，在油气产业链的中下游（即运输和使用等方面）基本上是可以适用的，但在上游的开发方面则由于煤层气和煤炭资源之间的密切联系而无法直接适用。陈伟超.中国煤层气产业单独立法可行性研究.中国煤炭.2009（3）.
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