贯彻落实《民族区域自治法》推动民族教育立法工作

今年是《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施30周年。《民族区域自治法》是处理我国民族关系和民族问题的基本法，是落实民族区域自治制度、实现民族平等和民族团结的法律保障。《民族区域自治法》在解决我国民族关系中重大基本问题的同时，也对民族教育的重大原则问题作出了明确规定。贯彻落实《民族区域自治法》，加快民族教育立法步伐，当前应着重抓好以下几方面的工作：

1.抓紧制定我国民族教育的基本法———少数民族教育法，使民族教育的主要方面做到有法可依

2.加快推进地方民族教育立法工作，特别是民族自治地方要用好用足民族教育立法自治权

3.充分发挥教育部民族教育发展中心的职能，加强民族教育立法工作的前期调研

1984年5月31日，第六届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》。到今年，《民族区域自治法》已经颁布实施30周年了。其间，根据2001年2月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》，对《民族区域自治法》进行了修正。《民族区域自治法》是处理中国民族关系和民族问题的基本法，是落实民族区域自治制度、实现民族平等和民族团结的法律保障。30年来，《民族区域自治法》有力推进了民族地区经济社会持续健康发展，促进了平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系的建立和发展，对于维护社会稳定和长治久安，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，发挥了重要作用。《民族区域自治法》颁布实施以来，对于推进民族地区教育事业的发展包括民族教育立法工作，也起到了重要的作用。

一、《民族区域自治法》对民族教育的重大原则问题作出了明确规定

《民族区域自治法》在解决我国民族关系中重大基本问题的同时，对民族教育的重大原则问题作出了明确规定，概括起来，主要包括以下几个方面：

（一）关于各民族平等（包括教育平等）。《民族區域自治法》第九条规定：“上级国家机关和民族自治地方的自治机关维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系。”第四十八条规定：“民族自治地方的自治机关保障本地方内各民族都享有平等权利。”这就从法律上保障了各民族权利的平等，包括教育机会平等、教育过程平等、教育结果相对平等。

（二）关于自治地方自治机关发展和管理本地方教育事业的权限。发展和管理本地方的教育事业，是自治地方自治机关的一项基本权利，也是应尽的基本义务，《民族区域自治法》第三十六条、三十七条、四十二条、五十条，对此都作了明确规定。《民族区域自治法》第三十六条规定：“民族自治地方的自治机关根据国家的教育方针，依照法律规定，决定本地方的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。”第三十七条规定：“民族自治地方的自治机关自主地发展民族教育，扫除文盲，举办各类学校，普及九年义务教育，采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才。”“民族自治地方的自治机关为少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区，设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学，保障就读学生完成义务教育阶段的学业。办学经费和助学金由当地财政解决，当地财政困难的，上级财政应当给予补助。”第四十二条规定：“民族自治地方的自治机关积极开展和其他地方的教育、科学技术、文化艺术、卫生、体育等方面的交流和协作。”“自治区、自治州的自治机关依照国家规定，可以和国外进行教育、科学技术、文化艺术、卫生、体育等方面的交流。”第五十条规定：“民族自治地方的自治机关帮助本地方各民族发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业。”

（三）关于国家对民族自治地方教育等社会事业的扶持和帮助。民族自治地方由于历史、自然条件、经济等多方面原因，大都发展滞后，要赶超全国平均发展水平，实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展和全面建成小康社会的目标，仅靠自身努力远远不够，需要国家的扶持和帮助。对此，《民族区域自治法》第五十五条、五十九条、六十四条、六十九条、七十条、七十一条等，都作了明确规定。

《民族区域自治法》第五十五条规定：“上级国家机关应当帮助、指导民族自治地方经济发展战略的研究、制定和实施，从财政、金融、物质、技术和人才等方面，帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业。”第五十九条规定：“国家设立各项专用资金，扶助民族自治地方发展经济文化建设事业。”第六十四条规定：“上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援，帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业的发展。”第六十九条规定：“国家和上级人民政府应当从财政、金融、物资、技术、人才等方面加大对民族自治地方的贫困地区的扶持力度，帮助贫困人口尽快摆脱贫困状况，实现小康。”第七十条规定：“上级国家机关帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人；根据民族自治地方的需要，采取多种形式调派适当数量的教师、医生、科学技术和经营管理人员，参加民族自治地方的工作，对他们的生活待遇给予适当照顾。”第七十一条规定：“国家加大对民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业，提高各民族人民的科学文化水平。”“国家举办民族高等学校，在高等学校举办民族班、民族预科，专门或者主要招收少数民族学生，并且可以采取定向招生、定向分配的办法。高等学校和中等专业学校招收新生的时候，对少数民族考生适当放宽录取标准和条件，对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。各级人民政府和学校应当采取多种措施帮助家庭经济困难的少数民族学生完成学业。”“国家在发达地区举办民族中学或者在普通中学开设民族班，招收少数民族学生实施中等教育。”“国家帮助民族自治地方培养和培训各民族教师。国家组织和鼓励各民族教师和符合任职条件的各民族毕业生到民族自治地方从事教育教学工作，并给予他们相应的优惠待遇。”

（四）关于民汉双语教学。民汉双语教学是我国民族教育的重要教育形式和特色，也是促进教育公平、提高民族教育质量的需要。《民族区域自治法》第三十七条明确规定：“招收少数民族学生为主的学校（班级）和其他教育机构，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课；根据情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程，推广全国通用的普通话和规范汉字。”“各级人民政府要在财政方面扶持少数民族文字的教材和出版物的编译和出版工作。”

（五）关于教育与宗教相分离。教育与宗教相分离，是《宪法》和《民族区域自治法》确立的一项基本原则，是发展社会主义民族教育、抵御“三股势力”特别是宗教极端思想向教育渗透的需要。《民族区域自治法》第11条明确规定：“任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”

《民族区域自治法》对民族教育中重大原则问题的规定，有力推动了我国民族教育事业的发展，同时也为民族教育立法提供了重要的法律依据和法律保障。

二、贯彻落实《民族区域自治法》，大力推进民族教育立法工作

《民族区域自治法》是我国处理民族关系、解决民族问题的基本法律，它明确规定了民族自治地方的自治立法权，这为民族自治地方的自治机关开展民族教育自治立法工作提供了法律依据。根据我国民族教育及民族教育立法的现状，贯彻落实《民族区域自治法》，加快民族教育立法步伐，当前应着重抓好以下几方面的工作：

（一）抓紧制定我国民族教育的基本法———少数民族教育法，对民族教育的重大基本问题进行明确和具体的规定，使民族教育的主要方面做到有法可依。新中国成立以来，制定了大量的民族教育法规、规章及规范性文件，基本涵盖了民族教育改革与发展的各个方面。特别是2002年《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》的颁布实施，推进了我国民族教育法规建设的进程，标志着我国已初步形成了民族教育法规体系的雏形。但是，我国现行的民族教育法规，大多数是由国家教育主管部门、民族工作主管部门或其他有关部门制定的，由国务院制定的民族教育法规很少，更没有由全国人大或其常委会制定的民族教育法律，民族教育法规体系远远没有建立起来。由于民族教育法规体系不完善，法规层级过低，必然导致刚性不足，从而影响其效力的发挥，制约和阻碍了民族教育中特殊困难和突出问题的有效解决。2002年，国家曾启动了《少数民族教育条例》的调研起草工作，并计划于“十五”期间颁布实施，但《少数民族教育条例》至今未能出台。因此，贯彻落实《民族区域自治法》，当前迫切要求有关方面将《少数民族教育条例》的制定工作列入紧要议事日程，促成其尽快出台。与此同时，应当从现在起就着手起草少数民族教育法，为它的出台积极创造条件。少数民族教育法将对《民族区域自治法》确定的民族教育重大原则问题，包括教育公平问题、民族自治地方自治机关发展和管理本地方教育事业的权限问题、国家的扶持与帮助问题、教育与宗教相分离问题等，进行具体详细的规定，特别是对教育经费投入、教师队伍建设、民汉双语教育、民族团结教育、学前教育、中等职业教育、以数学为基础的理科教育等进行明确规范，依法推动民族教育中的特殊困难和突出问题的解决，依法保障和促进民族教育事业的改革与发展。少数民族教育法的起草制定，将极大地推进我国民族教育法规体系的建设和完善，使我国民族教育事业尽快走上全面依法治教的轨道。

（二）加快推进地方民族教育立法工作，特别是民族自治地方要用好用足民族教育立法自治权。当前，我国154个民族自治地方中，仅有十几个地方制定了民族教育法规，绝大多数地方还没有制定民族教育法规，这既与中央教育立法的发展不相适应，也与民族教育快速发展的要求及在当地经济社会发展中的重要地位极不协调。根据《中华人民共和国立法法》和《民族区域自治法》等有关法律的规定，地方民族教育法规分为民族教育的地方性法规和民族教育自治法规两种。民族教育的地方性法规和民族教育自治法规都属于地方民族教育法规，但性质有所不同。民族教育自治法规在遵循宪法和法律基本原则的前提下，有权在民族自治地方自治权限范围内，自主规定发展本地区民族教育事业的政策措施；有权对国家的有关规定，根据本地区的实际进行补充或变通规定。而民族教育的地方性法规必须遵循国家法律、法规的规定，不得与其相违背。在当前中央民族教育法规比较薄弱的情况下，无论是民族教育自治法规，还是民族教育的地方性法规，都留有较大的发展空间。因此，应从本地区的实际情况出发，根据国家有关法律的规定及中央的民族教育政策，制定体现地方特点和本地区少数民族特殊需要的民族教育法规，特别是民族教育自治法规，用好用足民族教育的自治权。要坚持以“有利于传承和发展少数民族优秀传统文化，保障少数民族平等的受教育权，提升少数民族教育的品质，建立和完善民族教育体系，同时又与国家教育体系相衔接”为原则，制定有关的法规规范。而当前，民族教育自治法规和民族教育的地方性法规，在这方面做得远远不够，尤其是民族教育自治法规在自治权的运用上明显不足，与民族教育的地方性法规几乎无任何区别，特色不鲜明。

（三）充分发挥教育部民族教育发展中心的职能，加强民族教育立法的前期调研。为切实推进民族教育立法工作，推动国家有关部门加快少数民族教育法等一批重要法律法规的调研起草步伐，可考虑由教育部民族教育发展中心牵头，组建民族教育立法專题调研小组，抓紧民族教育立法的前期调研工作。2011年12月，教育部成立了教育部民族教育发展中心。按照教育部的总体部署和要求，教育部民族教育发展中心的主要职能是开展民族教育重大理论与政策研究，为国家民族教育政策咨询、决策服务，同时，指导和推动全国的民族教育研究工作。因此，根据教育部民族教育发展中心的职能和工作任务，当前可考虑由教育部民族教育发展中心牵头，组织全国相关方面的力量，成立民族教育立法专题调研小组，启动少数民族教育法的前期调研起草工作。民族教育立法专题调研小组可由专家组和调研工作组组成。专家组应由教育法学、民族教育学、教育管理学、多元文化教育、社会学、政治学、人类学等相关方面的专家学者组成，同时邀请教育部民族教育司、国家民委教育科技司等部门的同志参与，人数以10人左右为宜，其主要职责是抓紧少数民族教育法的立法调研，提出少数民族教育法草案的建议文本。调研工作组由教育部民族教育发展中心相关人员组成，日常办公场所设在教育部民族教育发展中心，其主要职责是承办专家组交办的任务，加强少数民族教育法专项调研，加强与各位专家、有关部门的联络，加强少数民族教育法立法调研的宣传工作，扩大少数民族教育法立法调研的影响等。民族教育立法专题调研小组如果能够成立并开展深入细致的工作，必将有力推动国家有关部门启动开展少数民族教育法立法工作。为此，国家应设置民族教育立法调研专项资金，支持民族教育立法专题调研小组开展调研工作。

根据我国的国情，当前应着重开展以下几个方面的调研：1.民族地区经济社会发展状况，特别是民族教育改革发展的成果、经验、现状、问题；对民族教育立法的需求。2.我国民族教育立法的经验、成果、现状和问题，我国民族教育法规体系的现状。3.制定少数民族教育法的法律渊源、法律依据。4.制定少数民族教育法的指导思想、基本原则。5.少数民族教育法的法律地位。6.少数民族教育法应包括的主要内容、应重点解决的主要问题。7.少数民族教育法的立法策略及技术。8.台湾原住民族教育“立法”现状、问题及经验，“原住民族教育法”制定及实施情况。9.国外（特别是美国、英国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯等多民族国家）民族教育立法的成果及经验。10.少数民族教育法文本研究等。通过民族教育立法专题调研小组深入细致的调研和扎实有效的工作，最终形成少数民族教育法草案建议文本，以供国家立法部门参考，切实推动少数民族教育法的立法进程。

（作者单位：教育部民族教育发展中心）